深度| 三年增量配电改革的成败得失及建议

彭立斌 尹明 来源:中国电力企业管理 编辑:jianping 配电改革可再生能源

 

自2016年《有序放开配电网业务管理办法》(发改经体〔2016〕2120号)发布以来,历经三年,各地申报了四批增量配电网试点项目,获得批准404个。在第五批申报之前,由于部分项目无法实施,退出了试点范围,最终还有380个项目。截止到10月初已经有106个项目获得了电力业务许可证。


过去三年的增量配电网改革,可谓是风起云涌,各方博弈,项目推进十分艰难,几乎成为此轮电改的“鸡肋”。三年改革的过程中,最大的收益是发现了用户侧的存量配电资产目前游离于电力工业管理体系之外,沉淀了巨额资产,忽视了专业管理,扭曲了市场价格,构成了高额损耗。在年底中央经济工作会议的重点要求中,用户侧降低企业电力成本成为需要重点突破的环节。试点项目在落地实施的过程中,同时出现了大量的利益博弈,产生了不同利益主体之间的矛盾冲突,为下一步电力改革积累了宝贵的经验和教训。


本文试图通过三年增量配电网改革的成败得失,来探讨此项改革的成果和不足之处,并简要提出部分改革建议,希望能够为今后的增量配电网试点改革提供参考。


一、增量配电网“成”于用户侧存量配电网


1、成于地方政府大力支持


几乎所有成功获得电力业务许可证(供电类)的增量配电网项目都得到了地方政府的大力支持。成功的增量配电网项目,除了得益于中央政府的改革政策,地方政府是试点项目成功实施的最主要推手。没有地方政府的支持,增量配电网改革将一筹莫展。因此在未来增量配电网改革过程中,如果投资者想申报试点项目,即使地方政府不反对,而只是犹豫不决的态度,都要谨慎投资,以免将时间和资源浪费在前期工作中。


2、成于用户侧存量配电网


目前已经颁发电力业务许可证的106增量配电网项目中,除电网控股的以外,成功落地并且进入相对正常运行的配售电企业,基本上都是存量配电网。与纯粹新增的试点项目不同,用户侧存量配电网投资主体清晰、供电范围明确、拥有现成的用户和负荷,既能降低博弈时间,又可减少投资周期,成功转制增量配电网是顺理成章之事。


3、成于事实存在的投资主体


顺利获得电力业务许可证的配售电企业,绝大部分都是与原来就有现成的投资主体。这些投资主体多半是原有资产权属公司的全资子公司,即使是引进新的投资者,剥离、评估资产和成立配售电公司的过程都大大减少。


4、成于清晰的供电范围


清晰的供电范围,是用户侧存量配电网快速落地的重要基础。存量配电网供电范围一般是工业大用户、矿山企业、开发区园区、港口和机场等区域,本身已经和电网有约定俗成的区域划分原则,转制过程中各方都能接受,避免了新增项目供电范围纠缠不清、难以达成划分共识的麻烦。


5、成于原有利益格局的延续


原来已经和大电网构成了默认的利益格局,也是试点项目得以顺利进展的重要条件。在原有利益格局没有打破的前提下,各方平衡关系得以维系,加快了试点项目的顺利实施。


二、增量配电网“败”于项目实施困难


1、败于无产业基础的纯新增配电网


由于是新生事物,试点项目申报的时候,非常多的申报方对于电网经营管理非常不专业的情况下,导致出现“无产业规划、无企业负荷、无现金流量”的三无项目。这类三无项目在一个时期内基本没有投资价值。电网投资属于长期投资,但有部分项目却冲着短期套利去操作,想通过获得项目进而谋求在资本市场或者路条市场上转手圈钱。这对于长周期回收投资的新增配电网项目无疑风险是十分巨大的。


2、败于配电网资产纠葛不分


申报项目中资产纠葛不清是导致难以成立项目公司的重要原因。诸多项目都出现电网资产、政府资产、企业资产犬牙交错的情况,而且不同投资方的建设成本差异很大,从而造成资产进入新配售电公司的评估价值分歧很大。即使在供电范围清晰的情况下,完全隔离原有电网资产是不可能的。原有资产以什么评估价值进入新的配售电公司?成为了潜在投资股东难以相互认同的绊脚石。


3、败于政策理解不充分


在申报环节由于地方政府对于政策理解深度不一和电网难以出具支持意见的原因,导致大量项目申报流产。究其原因,最主要是对于增量电网和存量电网的理解,地方政府和电网企业有不同的政策解释。根据《有序放开配电网业务管理办法》的精神,电网企业存量资产暂时不在改革范围。但是实际过程中,大量试点项目的配电网处于犬牙交错、互相交织的多方产权状态。这也从侧面反映了我国配电网管理体制缺乏统一管理的缺陷。尤其是对于“除电网企业存量资产外,其他企业投资、建设和运营的存量配电网”也属于增量配电网改革范畴的认识更是各执一词。除此以外,还是很多心照不宣的原因,导致试点项目申报与国家审批增量配电试点项目的速度相比,能够把申报材料从基层递交到国家的难度更大。这与其他行业改革相比较属于大相径庭的现象。


4、败于输配电价难以核定


如果说存量配电网在各方面容易得到政府、电网企业和投资者的认可。那么纯粹新增的配电网试点项目难以落地的另外一个重要原因是配电价格结构令投资者望而生畏。作为电力改革中的新生事物,如何经营增量配电网对于很多企业还是属于陌生的领域。就配电网盈利模式而言,不明就里的投资者通常都把盈利希望寄托在配电差价的高低之上。按照现有的增量配电网定价办法,增量配电网的参照对象只能是省级电网输配电价格体系。凭心而论,目前省级电网输配电价在第一个监管周期经历了重重磨难才得以实施,这是国内电价核算体系的一大突破,存在缺陷也是可以理解的,比如目前配电价格分电压等级结构不尽合理、基本电价和交叉补贴未分电压等级制定等。


而事实上2017年12月发改委价格司发布了发改价格规〔2017〕2269号《关于制定地方电网和增量配电网配电价格的指导意见》,明确规定了“不同电压等级输配电价与实际成本差异过大的,省级价格主管部门可根据实际情况,向国务院价格主管部门申请调整省级电网输配电价结构”。这无疑为各地增量配电网项目电价的制订提供一条可供探索的道路。

 

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