三、增量配电网“得”之于实质性输配分离

1、得之投资主体多元化

试点项目到今年已经三年整了，值得欣喜的是，与以前基本上都是独资垄断企业经营电网的情况不同，新出现的106个增量配电网企业都实现了投资主体多元化。尽管绝大部分仍然是国有企业，但是这种混合所有制改革加快了社会资本进入垄断领域的进程，为国有企业改革积累了宝贵的经验。

2、得之用户侧配电网专业化

试点项目中的用户侧存量配电网，为达到获得电力业务许可证的条件，在配电网专业化、规范化管理上得到了很大的进步。按照发改经体〔2016〕2120号文的精神，配售电企业必须配备相当强的技术力量和专业人员才能具备颁发电力业务许可证的资格，这为用户侧存量配电网从“电工生态”走向“电网生态”奠定了坚实的基础。

3、得之存量资产资本化

试点项目为地方政府和企业的存量资产，提供了一条沉淀资产资本化的有利途径。2017年以来，中央政府先后印发多个文件，支持国有企业盘活存量资产优化债务结构，盘活闲置资产，提高存量资产使用效率。2018年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》，提出：“支持国有企业盘活存量资产优化债务结构”。2019年的中央政府工作报告明确提出：地方政府也要主动挖潜，大力优化支出结构，多渠道盘活各类资金和资产。

用户侧存量配电网的原有机制导致了政府和相关企业在已有园区、企业、商业综合体等等的电力基础设施建设上投入了大量资金和资源。这些资产巨额资产如果能够通过市场化手段得到盘活，将会为政府和有关企业提供宝贵的发展资金。

4、得之输配分离实质化

通过增量配电网的试点，社会上对电网真实的存在状态有了更加深刻的理解。以前在绝大部分人的观念中，电网企业的经营范围是涵盖全社会每个角落的。而依赖用户侧存量配电网成功改制配售电企业的事实证明，在用户端存在大量的非电网企业配电资产（涵盖大量政府园区、大中型工业企业、机场、港口等范围），既有公用配电网，也有专属配电网。这些资产的运营和管理虽然具备基层电力营业所特征，但是却没有纳入到电力工业的管理体系之中，构成了事实上的输配分离。增量配电网的试点，加快了这部分配电资产纳入正规化的电力工业管理体系之中，同时也证明了输配分离并非洪水猛兽，而是长期存在并和中国经济发展相得益彰的，这是此次改革最重要的业绩之一。

5、得之进一步降低电力成本

通过试点，目前运营的部分增量配电网实现了降低社会电力成本的目的，同时服务质量也有提高。一是通过社会资本的投入，减少了政府投资和企业获得电力成本；二是由于改革项目备受关注，新的配售电公司更加关注服务质量的提高和对用户需求的积极响应。

从企业获得电力成本看，很多试点项目提供的服务范围比以前更广、服务深度更深。很多运营增量配电网的配售电企业能够做到，将其用户在公共电网侧的获得电力成本降为零。个别试点项目甚至将配电网投资深度延伸到了用户围墙以内，直接开展“电力物业”服务。

四、增量配电网“失”之无公平竞争环境

1、失之无电网法律地位

目前无论是新增的试点项目，还是存量配电网项目，其营商环境和法律地位都不具备电网特征。最多也就是介于大用户和转供电之间的生存状态。有些甚至连转供电的经营环境都比不上。一边要承担社会对电网企业的责任和义务，一边却不具备正常运营电网的企业环境，这类配售电公司的运营难以为继是可想而知的。

2、失之无电源接入选择权

作为公用电网，增量配电网项目同样应该有接入电源的义务和选择权利，其所接入的电源只要按照公用电厂的责任和义务运行，那就具有合法性。没有任何法律规定电源只许接入指定电网。而目前情况看,原来没有电源的试点项目，即使试点区域内有公用电厂，并且完全可以消纳全部发电量的情况下，也无法以公用电厂的身份接入增量配电网。

3、失之配电价格跟准许成本割裂

目前所有增量配电网项目都是按照省级输配电价为锚定目标收取配电费，和试点项目的实际准许成本和准许收入是割裂的。各地（除贵州、四川、河南和云南以外）出台的增量配电网定价办法，大多都是照搬《关于制定地方配电网和增量配电网定价办法》，“四平八稳”，较少结合增量配电网的特点提出针对性措施和方法。以一个完善法律环境和经营责权利的电网要求目前不具备电网特征的试点项目，这是目前绝大部分增量配电网投资者运营艰难的主要原因之一。

作为电力行业重要突破口的增量配电业务改革，其进展的缓慢直接影响整体改革的进程。有鉴于此，要完善增量配电业务改革，我们有如下建议：

一、从改革观念入手，正式承认输配分离的客观存在并加以完善和改革

三年改革的事实证明，用户侧存量配电网的运行由于长期以来没有纳入到电力工业管理体系之中，造成了用户电力资产管理的不专业、不规范和缺乏系统管理的局面，从而使得我国末端用户能耗的降低面临巨大的压力。66万大工业用户和大量转供电用户构成的配电网资产规模极其巨大。如此庞大的配电资产规模，又基本不在电网的管理范围之内，从观念上，我们首先要承认其是配电网，发挥着配电网功能；其次要承认此类配电网中包括民营资本在内的社会资本的价值，支持包括社会资本以控股或参股形式开展发电配电售电业务，鼓励社会资本积极拓展能源电力相关竞争性业务。

这本质上，就是要求人们从电网存在形态上认可这种实质上的输配分离状态，从资本属性上认可包括民营资本在内的社会资本对于配电网发展、配售电服务等方面的重要作用。确定这种观念之后，同时将这类电网纳入行业监管，以市场手段盘活沉淀资产，规范配网管理。这对于推动增量配电网改革、改善企业营商环境、降低企业电力成本具有极其重要的意义。

建议从第五批增量配电网开始，以园区和大用户等存量配电网为切入点，实现公用输电网和增量配电网的分离，构筑科学合理的大小电网间“网对网”关系。

二、从存量资产入手，为地方政府和实体经济释放沉淀在配电资产中的资金

要加快增量配电业务改革，就要使得试点项目尽快得到政府、电网企业和投资者的共同认可。具备这个条件的主要是非电网企业资产的存量配电网项目。因此，从存量配电网资产入手推动增量配电业务改革是目前快速建立增量配电业务机制的明智选择。

1、存量资产属于政府和企业沉淀在非经营领域的优质资产。从存量资产入手，将存量配电网转制为增量配电网，引入社会资本，以入股、并购和租赁等方式将存量资产的真正价值体现出来，将是地方政府和企业非常拥护的行为。

2、将存量配电网资产从非经营性资产转化为经营性资产，目前在法律、技术、财务和经营方式上都是事实存在的，无论是区域划分，还是供电方式，与电网企业的利益冲突最小。几乎不存在股权纠葛，增量配电网项目公司的投资主体也很容易确认。

3、2019年元月7日，脱胎于发改办能源〔2018〕356号文的当年第一个电改文件《关于进一步推进增量配电业务改革的通知》（发改经体〔2019〕27号）（以下简称27号文）作出了“已经运营的存量配电网，产权所有人不需要经过试点、投资主体招标等程序，可以直接向地方能源主管部门申请成为项目业主”的规定。

三、从股权结构入手，指导试点项目构建有效的混合所有制治理架构，还原增量配电为实现供电主体多元化的初心

前四批增量配电网部分落地项目的经营情况证明，股权结构上由电网企业控股和股份过于分散的项目公司，都有些偏离原来增量配电业务改革的初衷。从股权结构入手，加快增量配电业务改革的进度，建议做到以下几点：

1、目前四川省政府已经明确“国家电网公司（包括国网四川省电力公司）不得控股增量配电网运营企业”。这种股权规定，有力地确保了增量配电网公司将成为电网的对标企业，促进我国配电领域的有效竞争，还原增量配电业务改革的初心。

2、2018年下半年，国家发改委在《关于增量配电业务改革第一批试点项目进展情况的通报》（发改经体〔2018〕1460号）中强调，不建议电网及地方投资平台控股，也是考虑从股权结构上保证增量配电网项目的健康发展。27号文同样的作出了“不建议电网企业或当地政府投资平台控股试点项目”的规定。考虑到“不建议”仍然存在模糊不清的政策解读，要加快增量配电业务改革，建议尽快在全国将“不建议”改为“不得”由电网企业控股，以方便实际工作中真正有据可依。

3、从前四批投资主体的结构来看，部分增量配电网公司股东达到4家以上，部分控股股东的股份低于40%。对于一个成熟的现代企业制度公司来说，这种股权结构是无可厚非的。但是对于处于风口浪尖的新型配售电公司，这种结构往往会导致公司决策缓慢、股东意见难以统一、缺乏绝对控股方融资困难、项目进展难以符合地方经济发展的要求等问题。所以建议增量配电网投资主体的股权结构中尽量有单一绝对控制股东（股权比例51%以上），以加快项目的建设和投产。