观察| 发债、绿证、碳交易......谁能破解可再生能源补贴拖欠?

蔡译萱 来源:南方能源观察 编辑:jianping 可再生能源
近日,国家财政部发布了《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》(财建〔2020〕426号)(以下简称426号文),希望通过鼓励完善市场配置资源和补贴退坡机制进一步促进非水可再生能源平价上网,提出自2021年起实行配额制下的绿色电力证书交易,并以此替代财政补贴。

如何开源节流,解决巨额补贴拖欠问题是业界关心的话题。单纯依靠政府无法彻底解决,在可再生能源发电成本没有下降到一定水平时,资产证券化、碳交易、配额制等一揽子组合方式,或许才能破局。


以收定支“封口”补贴总额

从来源看,可再生能源补贴源于“可再生能源发展基金”,属于政府性基金,由财政部管理,每年都有预算收入和预算支出,纳入中央政府性基金预算。

这一发展基金包括国家财政公共预算安排的专项资金和依法向电力用户征收的可再生能源电价附加收入等。

其中,可再生能源发展专项资金是根据《可再生能源法》,由国家财政设立,中央财政从年度公共预算中予以安排,主要用于支持可再生能源开发利用的科学技术研究、标准制定和示范工程。

而可再生能源电价附加属于基金预算(即电价补贴),主要用于补偿电网企业因采购可再生能源发电量所产生的费用高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额。对于 “自发自用余电上网”模式的分布式项目则是按度电补贴。

虽然电价附加标准已经在 2015 年底上调到 1.9 分/千瓦时,但仍存在较大缺口,2019年底电价补贴缺口超过2600亿元,2020年底缺口将突破3000亿元。 相关金融行业人士曾做过测算,假设电力需求每年增加4%,以每年缺口900亿左右计算,预计今后十年内依旧会到600亿以上,到2030年资金缺口可能达到1万亿。

2019年下半年,全国人大常委会组织开展了可再生能源法执法检查,指出补贴资金缺口产生并持续扩大的主要原因:一是2016年以后电价附加征收标准未及时调整,资金来源不足导致缺口逐步扩大;二是电价附加未依法严格征收,对自备电厂、地方电网用电长期未征或少征;三是一些地方规模管理失控,本地区可再生能源发电装机规模已远超国家规划确定的数量。

而导致补贴资金缺口更深层次的原因是,价格调整滞后于成本下降速度,使得价格和成本严重背离,刺激一些地方盲目核准、抢装机、抢上网。

有行业人士担心,近几年补贴缺口越来越大,给新能源企业造成大量的应收款,影响了企业的现金流和资金回笼,对企业资产负债表产生了持续的压力。

“目前已有很多的上市新能源企业由于资产负债问题,市场对其应收账款的拨备有所担忧,影响其估值。例如,港股中的华电福新、华能新能源等新能源企业正是由于其估值远远低于净资产,企业已经失去融资功能,其母公司选择私有化。可再生能源附加费在公布时,很多企业认为这是政府的一种资信担保,如果迟迟得不到解决,也会影响政府主管部门的信誉。”

此前,可再生能源项目的电价补贴一直由三部委(国家发展改革委、财政部、国家能源局)发布目录来确权,自2012年发布第一批可再生能源电价附加目录以来,至今总共公布了七批补贴目录。

但今年年初,三部委联合发布补贴新政文件《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》(财建[2020]4号)(以下简称4号文)做出了“新老划断”的制度安排,不再发布可再生能源电价附加目录,对于补贴新政文件印发前需补贴的存量项目,将按流程经电网企业、能源主管部门和信息中心审核后纳入补贴项目清单,并按阶段公布;前七批目录内项目直接列入补贴项目清单。

从目录制调整为项目清单制,意味着可再生能源补贴申报审批流程的简化,同时可加速发电企业的项目补贴确权及补贴兑付进度,利好企业融资以及电站交易。

此外,本次说明意见正式明确了补贴总额和年限,解决了项目补贴额度不确定的问题。

其中,可再生能源发电项目可以享受的补贴总额度=项目全生命周期补贴电量×补贴标准。项目全生命周期补贴电量=项目容量×项目全生命周期合理利用小时数。

“全生命周期合理利用小时数”,即一个项目在20年(生物质发电为15年)总共可享受补贴的发电小时数。这20年的补贴期是计算全生命周期合理利用小时数的理论最高年限。总补贴额和20年期限两者当中,先到即止。

对于存量项目,如果历史上实际发电小时数高于426号文公布的年均合理小时数,则补贴时限将不到20年,如果项目发电小时数低于合理利用小时数,最多补贴20年。这意味着,补贴发放将根据项目每年真实发电量来计算补贴,如果项目发电量高,就有可能提前结束补贴。

426号文连同4号文确认了可再生能源项目享受的补贴权益,同时也提出,明年开始,除了海上风电项目,不再新增需要补贴的项目。每个存量项目需要的补贴资金,按照该文件也可以进行准确测算。

可再生能源项目补贴小时数、年限、额度的明确,意味着可再生能源项目需要的补贴资金总额实现了封口,但庞大的资金缺口仍然是目前解决存量补贴问题最大的难点。


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