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近日，国家财政部发布了《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》（财建〔2020〕426号）（以下简称426号文），希望通过鼓励完善市场配置资源和补贴退坡机制进一步促进非水可再生能源平价上网，提出自2021年起实行配额制下的绿色电力证书交易，并以此替代财政补贴。如何开源节流，解决巨额补贴拖欠问题是业界关心
专项债、提升附加费、ABS、绿证、碳交易，谁是最优解？ 此前，三部委尝试通过金融发债的方式解决存量补贴的资金来源。 今年7月，风能协会秘书长秦海岩曾发表署名文章建议，发行“政府支持机构债券”解决补贴问题。他认为，基于债券的绿色属性，可参考同期国债利率，以及当前资金宽松状况，发行利率有希望做到3%以下，甚至到2%。采取期满偿还的方式，每年从“可再生能源电价附加”资金拿出60亿—90 亿元支付债券利息，剩余资金支付当年补贴需求。到所有可再生能源发电项目补贴额度兑付结束，一次性全部偿还债券本金。 文章指出，根据 “可再生能源电价附加”资金的征收办法，考虑到今后全社会用电量的增长，以及实现应收尽收，乐观测算完成债券偿还需要20年。所以，债券的发行期限可定为20年。 但政策层面及业内对专项债发债主体的选择和责权，争议颇多。 今年7月，有媒体曾报道，财政部在研究通过国家电网和国家开发银行以发债方式解决可再生能源补贴拖欠问题的可能性，但目前难以确定消息真实性。 秦海岩认为，国网公司具备债券资金使用的便利性和技术手段。国网公司是可再生能源电力收购和电价结算、电费收取的主体。可再生能源补贴也是由财政部划拨国网后，由国网支付给发电企业。国网新能源云已用于今年的可再生能源发电项目补贴清单申报和复核工作，依托新能源云平台，能实现可再生能源电价附加的收取、可再生能源发电的电费结算、债券的偿还一站式完成。 但也有研究人士指出，国家电网成为发债主体的难度较大：“从发债主体承担的责任来看，电网不是金融机构，发行这类大规模的‘类政府债’是一个生产型企业不能承受的，发债带来的连锁反应可能导致企业资产负债率剧增。” 与汇金债、铁道债等政府支持类债券相比，汇金公司发行的汇金债，是代表中国进出口银行、中国信用保险等金融机构进行再融资，解决其资金紧缺问题，发债属于其业绩之一；铁路总公司作为生产型企业，其发行的铁道债也是用于投资其主业，与企业经营生产息息相关。而电网作为生产型企业，主营业务并非金融，发行可再生债券，和金融性企业发债的性质不同，与铁路用于投资主业的目的亦不相同。 相关人士表示，目前国内电网企业是主权级别评级，境外融资成本较低， 但负债率的大幅提升很可能使得债偿风险提升，会抬升资金成本，进而影响“一带一路”业务发展。 而如果是由国开行作为主体来发债，则其需要面对很多光伏和供电企业，从人员配备及经验来说，难以实行一对多的操作。有相关人士透露，如何把资金落实到成千上万的项目上是这一方案的关键。国开行在发债完之成后，将资金拨给电网公司分发，电网公司为代收、代发主体，按照补贴清单下发资金，是可行方式之一。 但发债的方案并非一劳永逸。 一位资本市场业内人士告诉eo，发债的原理是现在发债，等到10年之后可再生能源附加费超过了现在的需求，则会产生盈余，这种方法是以时间换空间，实际上是用以后的收入在补现在的缺口。 不过，由于资金缺口巨大，专项债仅发一次不够，很可能要滚动发行，且预计附加电价征收到2035年之后才有盈余，从时间周期来看，是非常长期的债券，在短期内很难彻底解决补贴问题。 收窄缺口是解决补贴拖欠问题的关键所在。 上述人士指出，从补贴源头来看，近几年中国的经济持续增长，且经济结构已经发生了变化，在一些东部发达省份及一些电价敏感性并不高的行业，可再生能源的附加费有一定上调空间。 “分地区、分行业，以结构化的方式适当上调可再生能源附加费，与发债结合起来，慢慢缩小补贴缺口，”他举例说：“在江苏、广东、北京、上海等地，不提高居民电价，以工业电价度电约六毛钱计算，附加费提高一分钱，相当于电价增加1.5%—2%。这些地区的工业用户具有一定的承受力。提高附加费，是现在的用户通过支付电费补缺口，能减少发债的额度，缩短还本付息的时间，会比单纯发债要有效。” 但当前经济下行压力较大，减税降费力度和规模不断加大，在回复温枢刚代表的信函中，财政部称当前暂不具备通过提高基金征收标准来解决缺口的时机和条件。 对于发债的提议，财政部也做出回复，“按照2019年9月4日召开的国务院常务会议相关要求，专项债不得用于土地储备和房地产相关领域、债务置换以及可完全商业化运作的产业项目。我们鼓励金融机构按照市场化原则，对列入补贴发电项目清单的企业予以支持，合理安排信贷资金规模，创新融资方式，加快推动资产证券化进程。” 信函中鼓励的绿色资产证券化实质是一种资产担保证券（Asset-Backed Security，简称ABS），即不以公司作为承担还款责任的债务主体，而是剥离出一部分基础资产形成资产池，分级发行证券。 具有稳定收益的光伏、风电电站是发行绿色资产证券化产品的优质基础资产标的。这种方法将企业的主体评级和资产的信用评级分离，如果企业的绿色项目的信用等级较高，则企业就可借助发行绿色资产证券实现低成本融资。早前已有国电投、深圳能源和华能等企业发行过绿色ABS来缓解补贴拖欠造成的现金压力。 除此之外，政策层面也在缓解企业现金流压力。11月2日，生态环境部办公厅下发关于公开征求《全国碳排放权交易管理办法（试行）》（征求意见稿），根据该文件，温室气体排放单位可使用国家核证资源减排量（CCER）来抵消其5%以内的排放量。用于抵消的CCER可以来源于可再生能源、碳汇、甲烷利用等领域减排项目。根据现有数据进行计算，预计可以给风电、光伏项目带来度电1.3—7.4分的额外收益。 不久前出台的426号文也规定，合理小时数以内的电量，可全部享受补贴。超过合理小时数的电量，按当地火电基准电价收购，并核发绿证准许参与绿证交易。补贴和绿证的脱钩为绿电交易创造了条件，也意味着绿证将成为新能源项目增加收益的重要途径。 “企业需要更有力度的组合措施，包括碳交易、配额制等辅助方式，形成一揽子方案，哪种市场手段有效就用哪种。”一位业内人士说。
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