“自愿不强制，试点不审批， 到位不越位，竞争不垄断，工作不暂停。”针对业内对分布式光伏整县推进工作的一些疑问，国家能源局7月9日出台官方解读，总结成了“25字原则”。

在“25字原则”明确之前，一些地区曾就分布式光伏整县推进试点出台“一刀切”政策。7月8日， 山东省济南市莱芜区发展和改革局印发了《关于进一步加强全区统筹和暂缓在谈与拟建光伏项目的紧急通知》，提出：为贯彻落实国家“碳达峰、碳中和”部署，我区将争取整区分布式光伏规模化试点， 为突出规模效应，统筹考虑整体布局、电网负荷和储能建设，罗列了两项内容：一、全区范围内所有在谈、拟建的光伏发电项目，一律暂缓。二、从本通知下发之日起，暂缓受理光伏项目立项备案，电力公司暂缓受理光伏电力接入审批（不含在建项目）。

随着“25字原则”的明确，一夜之间出现了戏剧性的反转——7月9日该局紧急“收回”了上述《通知》。

据企查查数据显示，我国现存光伏相关企业34.82万家。近十年相关企业年注册量变化趋势起伏较大， 2017年注册量达到7.4万家，为近十年来最高，近三年增速有所下滑。2021 年上半年新增光伏企业4.22万家，同比增长75%。从地域分布来看，山东和江苏的光伏相关企业数量分别位列前二。其中，山东省达到5.39万家， 江苏则有4.57万家，二者之和为全国相关企业总量的28.6%。

“政府引导，市场激发，生态促进，三农受益。”周健奇向《中国发展观察》杂志记者介绍，这是“整县光伏”推进可持续发展的模式，要理清“发展中的烦恼”。

政府引导是指，政府履行好服务职能，发挥引导性作用，促进光伏扶贫资源要素的有序流动，实现高质量发展，而不是出文件下达行政命令。

市场激发是指，发挥市场的决定性作用，让所发的电真正成为造福农民的绿色电，而不是“垃圾电”。关键在于光伏发的电有人用，而不是电发了，却还要通过行政计划来消纳。发电容易，消纳难。表面看，光伏电站整齐漂亮， 装机上了规模，实际上发的电用不了，还得计划调度。

生态促进是指，不仅要在全县完成光伏装机、光伏发电的指标， 还要注重光伏生态的建设，形成利益相关者多方联动的局面。一方面可以加快弥补县域光伏发电的短板，尤其是服务短板，有利于高质量充伏扶贫；另一方面可以通过光伏生态圈促进光伏产业落地。

三农受益是指，共赢是建立在三农发展的基础之上，并不是为了装光伏而装光伏，避免政绩工程、面子工程。

如何促进、保障可持续发展？据朱彤调研了解，一些地方政府在光伏整县推进方面，倾向于和一两家企业签订合同负责本县区域分布式光伏建设，并要求企业引进产业在当地落户。“这恰恰是不可持续的发展模式。”朱彤说。一是分布式光伏非常适合中小企业、甚至屋顶业主自己做，大企业不是必要条件；二是强制要求企业引进产业在当地落地，每个试点县都这么要求的结果，必然是低水平产能重复。因为光伏电池产业链制造环节的规模经济很强，适合集中大规模生产。光伏整县推进试点，本质上是为了在符合条件的地方加快分布式光伏发电的发展，推动电力低碳化，这对地方实现碳达峰具有重要意义，要确保这一工作可持续推进，地方政府最需要做的工作是确保参与主体公平公开竞争、产品符合质量标准、安装屋顶符合安全标准等等。

从政策方向来看，分布式光伏虽然未来发展前景可期，但具体推进整县光伏的实施方案还存在诸多挑战。石颖建议，未来推进整县光伏可持续发展应该采用一种合作共赢的模式，由地方政府主导，央企国企与民营企业共同参与，发挥规模效应，形成符合市场经济规律的合作机制，使老百姓、村集体与企业均获得合理的利润，加速推广分布式光伏、提升光电转换效率、持续降低成本；加强整县推进光伏的顶层设计，建立行业标准监管和融资等政策支持体系，避免一哄而上，防止烂尾工程。

“我国光伏发电产业发展快速崛起，导致很多企业管理经验不足，运维成本居高不下。”石颖说，可以突破以往光伏发电企业普遍规模不够大的弊端，实现规模经济生产，提高运维产品采购谈判环节的议价能力，进一步加强无人机、机器人等新技术应用，降低运维成本；提高光伏组件质量，理论上的光伏组件使用寿命在25年左右，但是前些年投运的老旧组件有些质量存在一定缺陷，设备不同程度地出现了问题。未来随着科技不断进步，新投运光伏组件质量和效率将大幅提升；需要加强对户用光伏电站的实时监测、及时维护以及按月对光伏组件、逆变器等设备全面排查和维护，针对出现的异常情况，立即反馈处理，确保电站运行正常。

光伏补贴的关键在于如何补贴、补贴多少、如何操作。她认为，可借鉴新能源汽车企业经验， 关键是从机制设计入手从根本上防止骗补行为。一是详细制定光伏补贴额度结算时点、具体标准、付款细节， 使补贴有章可循、有可操作性。二是按照企业发电量进行补贴，由电网企业承担核算发电量及发补贴工作，将会减少企业骗补行为。这其中发电量的统计工作必须非常细致且准确可靠，才能有效杜绝企业骗补。三是完善事中事后监督制度，加大对违法违规行为的处罚力度。

刘现伟认为，目前推动“整县光伏”离不开各类政策的有力支持，特别是整县屋顶分布式光伏开发，虽然发展潜力和综合效益巨大，但却需要较长时间的探索和培育，需要一定的财政补贴等政策支持。为防止出现类似一些新能源车企业那样的“一窝蜂”上马骗补行为， 可以借鉴农业补贴的方式，采用建成后按照实际发电量进行补贴，同时可以对项目建设启动资金给予专项金融支持、贷款贴息等，切实防止骗补行为，造成项目烂尾、后续经营和运维困难等严重问题。

“出现骗补的情况是可能的。” 周健奇建议，对此可强化数字监控。当前是数字时代，监管光伏扶贫可以引入能源互联网的理念，设立光伏调度中心，重点监测及时发电量，形成效率优先的约束机制。

“另外，需要注意的是，‘整县光伏’从本质来讲是建筑与光伏的结合，且建筑是基础。因此，安装过程中必须充分考虑不同建筑类型和建筑自身情况差异，不能一概而论。在如此大的安装规模下，建筑美观度以及与城乡建设整体规划的协调性问题也应该得到重视，要避免后期加装破坏城乡环境和美观等问题。”杨崴坦言。

对于“整县光伏”，尚处于试点方案制订阶段，试点过程中可以积极探索多种模式。张晓斌介绍， 比如政府与企业合作模式、电力公司主导模式、电网企业主导模式、光伏企业主导模式等等。可以选择一批有实力、有经验、有社会责任感的大型光伏企业、电力公司、电网企业，以县域行政区划为单位， 统一规划管理，统一包干实施，以确保项目建设质量和后期运维，有效防止产业中断、烂尾风险。但规划发展必须与市场发展相结合，规划之外的市场可以交由民营企业做市场化开发，留下市场空间。建议各省也需要尽快出台关于分布式光伏整县推进试点项目的规范标准。

文章来源：《中国发展观察》2021年第14期

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