与美国自下而上的气候政策和减排行动相比, 欧盟则在“能源联盟”这个新的治理框架下自上而下、有条不紊地执行《巴黎协定》和欧盟版的“清洁能源计划”。

(一) 能源联盟——欧盟新的能源和气候治理框架

从2007年起, 欧盟开始将能源政策和气候变化政策整合在一起, 在2010年、2011年、2014年先后出台了“能源2020战略”、“能源2050路线图”和“能源与气候2030战略”。2015年2月, 欧盟委员会 (以下简称欧委会) 发布了《面向气候变化政策的一个具有韧性的能源联盟框架战略》 (以下简称“能源联盟战略文件”) , 提出在欧盟建立“能源联盟”, 目的是打造一体化的欧洲能源市场、使成员国间加强能源安全合作和经济去碳化。这意味着一个新欧洲能源治理结构的出现, 它将以能源安全、可再生能源、能效、内部市场以及研发五个领域作为支点, 21能源联盟与容克投资计划和数字一体化市场并列为欧委会三大优先行动计划。从欧盟的角度看, 为实现“每个欧洲人拥有安全、可持续、具有竞争力、负担得起的能源”的宏图, 必须实现相互关联的五大战略目标, 即保障能源供应安全;建立完全一体化、具有竞争力的内部能源市场;提高能效;加大可再生能源的利用和开发, 实现气候减排目标;加强对绿色能源技术的研究与创新。

能源安全是欧洲的核心利益, 也是能源联盟建立的出发点。欧委会在“能源2020战略”中明确指出, 能源供应安全和可再生能源、能源市场一体化是关系欧洲利益的问题, “欧盟应通过整合能源政策与共同外交的安全政策, 特别关注石油、天然气管道及其生产和运输的基础设施的安全与保障”22。在机制上, 协调与发展对外能源政策的权能被进一步集中在欧盟层面。2015年, 欧委会进行机构改革, 增设一名主管能源联盟和气候变化的副手, 欧委会和欧洲对外行动署成为能源政策与谈判的重要执行者和参与者。

基础设施建设是能源联盟框架的核心, 也是连接欧洲天然气市场的关键。为确保政策的连贯性和可持续性, 欧盟重点投资能源基础设施项目, 尤其加大了对新成员国和欠发达地区的能源设施建设力度。2015年, 在欧盟的投资计划中有195个关键能源基础设施项目被设为共同利益项目, 其中包括108个电力项目、77个天然气项目、3个智能电网项目等。在能源联盟下, 欧盟计划在2020年之前实现10%的电网互联, 到2030年, 温室气体排放量将在1990年的基础上减少40%。具体措施包括提高油气合同的透明度, 加强跨国合作, 通过立法确保电力和天然气供应, 为提高能效和制定可再生能源方案增加资金支持等。23按计划, 欧盟到2020年将投入1万亿欧元, 用于成员国内部以及成员国之间的输电网络、天然气管道的设施改造和现代化建设, 旨在建成泛欧能源网络。

随着能源联盟的建立以及欧盟内部的声音日益统一, 欧盟的能源议价能力大幅提升, 弱化了俄罗斯在欧洲天然气市场的垄断地位。同时, 随着液化天然气运输技术的不断创新以及美国页岩气革命的进展, 2016年, 美欧之间的液化天然气 (LNG) 贸易开始增长, 欧盟与世界其他地区的天然气市场的关联度增加, “能源稀缺”的传统假设发生了动摇。俄罗斯这个能源生产大国和欧盟这个消费大“国”在天然气市场定价中的关系正在发生变化。

(二) 欧盟新政引发的可再生能源产业呈现去补贴化趋势

欧盟毕竟不是一个单一国家, 其能源政策并未在联盟层面上完全统一。但2009年《里斯本条约》的出台为欧盟能源政策的进一步整合提供了契机。经《里斯本条约》修订后的《欧洲联盟运行条约》第194条明确规定, 欧盟与成员国对能源共享管辖权能。条约规定, 决定开发新能源与可再生能源的权利保留在欧洲议会和欧盟部长理事会, 但同时, 成员国拥有制定能源组合和能源供应战略的管辖权。因此, 欧盟成员国有关可再生能源的立法、政策都是在欧盟的《可再生能源指令》下转化为具体的国家法规或政策的。

从2014年起, 欧盟部分成员国陆续开始在欧盟新政的指导下将可再生能源发电补贴制度逐渐改为“竞价上网”制度, 以培养可再生能源的产业竞争力。欧盟的新政是指2014年出台的《环境保护与能源国家资助指南》 (2014—2020年) 以下简称《国家资助指南》) 。该文件第三部分明确规定:“从2016年1月起, 为鼓励可再生能源发电市场的统一, 所有 (接受可再生能源发电补贴的) 受益方都应将所发电力直接售卖到市场, 参与市场 (竞争) 。”

根据欧盟的新政, 德国下决心调整可再生能源政策, 取消对企业的发电补贴, 逐步“断奶”, 以适应市场竞争。德国政府于2016年6月8日通过了《可再生能源法》修正案, 目的是削减可再生能源发电设施扩建及入网补贴, 降低发电成本, 鼓励行业竞争, 防止可再生能源投资过热。26按照目前的入网补贴政策, 德国电网运营商必须以较高的指定价格收购可再生能源生产的绿色电力, 而多出的成本则由终端消费者买单。这一做法虽然鼓励了可再生能源产业的发展, 但也不可避免地推高了电价。新修改案规定, 从2017年起, 德国将不再以政府指定价格收购绿色电力, 转而通过市场竞价, 将补贴发放给中标的可再生能源发电企业, 即谁出价最低, 谁就可以按此价格获得新建可再生能源发电设施入网补贴。不过, 为鼓励家庭安装自用型太阳能电池板, 装机容量小于750千瓦的小型太阳能发电设施将不必参与竞价, 依然遵循原来的补贴办法。

西班牙政府对可再生能源行业持忽冷忽热的态度。自2011年公布回溯性削减补贴政策以来, 很多可再生能源项目进入了停顿、观望状态, 因为投资者不知道他们是否应被纳入到竞价体系中。2017年, 西班牙政府宣布, 新立项目都应进入竞价体系。但当地行业协会却认为, 竞价体系无法发挥预期的功能, 整个行业需要更多的时间从回溯性削减政策所带来的信心受挫中恢复过来。比如, 在竞价体系下, 政府补贴应在竞拍后迅速跟进, 才有可能实现其预定的2020战略目标。

在英国, 原能源与气候变化部 (DECC) 272015年7月出台了一系列减免可再生能源补贴的措施。该措施主要涉及两个领域, 即生物电解产业和光伏产业。在英格兰和威尔士, 新批准的生物电解发电项目将不再按原有的、固定不变的标准享受补贴。从本质上来说, 大量涌现的生物发电、光伏产业使英国政府不堪“补贴”重负, 这是导致该领域补贴遭到削减的主要原因。此外, 英国还制定了“削减可再生能源补贴”的咨询议案。该议案的中心内容是如何将现行的可再生能源政策逐步从“可再生能源义务证书框架”补贴政策过渡到“竞标合约框架”补贴政策。该政策转型的背后逻辑是:削减政府可再生能源发电补贴开支。根据该咨询方案, 原来针对陆上风能项目和5兆瓦及以下的光伏项目的发电补贴计划已于2016年4月1日终止。仅此一项, 2015—2016财政年度英国在可再生能源财政补贴上就减少了4500万英镑的支出。预计在2020—2021财政年度,补贴金额将削减9100万英镑。28尽管如此, 有数据表明, 英国2020—2021年的可再生能源补贴仍将高达91亿英镑, 超出预算15亿英镑。

此外, 英国可再生能源行业也将面临被征收气候变化税的举措。英国政府于2015年7月宣布, 政府不再免除可再生能源发电企业的气候变化税。这是英国首次对可再生能源补贴进行回溯性削减, 30对可再生能源发电商而言, 这意味着他们将不能继续获得免税证书, 从而无法通过将这些证书出售给电力公司的方法谋利。这项政策已经对某些电力企业产生了重大影响, 如英国大型发电商德拉克斯 (Drax) 公司的股价在该政策宣布的当天狂跌28%。由此看来, 因陆地风电、光伏等行业的补贴遭到削减, 针对可再生能源发电企业的气候变化税启动, 以及受整体政策环境的不确定性等因素的影响, 英国可再生能源项目的投资吸引力大幅下跌。

(三) 可再生能源政策成为欧洲政党拉票的重要“利器”

政党政治影响欧洲可再生能源行业的发展。以西班牙为例, 该国的第三大政党“我们能”党 (Podemos) 在2015年初的大选中宣布, 如果该党执政的话, 将推出一个激进的能源计划, 即在未来20年内投资184亿欧元使该国能源完全独立。其重点投资领域包括提高能效, 发展低成本的太阳能、生物质能和小型水力发电项目。31而西班牙人民党也曾在2015年考虑将零售电价下调5%, 以挽回回落的选民支持度。

在意大利, 该国政府已于2014年发布了《光伏电厂补贴削减法》。该法令旨在通过三种途径削减光伏发电补贴, 增强可再生能源产业的市场竞争力:其一, 降低补贴比例, 但将补贴期从20年延长至24年;其二, 不延长补贴期, 并在近期削减补贴比例, 后期再提高补贴比例;其三, 针对不同规模的电站, 按比例削减光伏发电补贴。不过, 意大利光伏产业界对该法令表示强烈不满, 认为其影响了市场资本的投入, 不利于产业的规模发展。国际能源署也认为, 该法令给光伏产业的支持机制带来了不确定性, 将对投资者的信心产生影响。2018年6月, 五星运动党和联盟党成立了新一届联合政府。在以绿色、环保为主要议题的政治纲领的推动下, 五星运动党将在新政府中出台更“绿”的能源政策, 以兑现其竞选诺言, 迎合选民。由此可见, 能源政策, 尤其是可再生能源政策已成为欧洲政党拉选票的重要“利器”。欧盟成员国国内政府的更替导致的可再生能源政策上的不稳定会造成欧盟的可再生能源发展降速。

(四) 欧盟加快清洁能源转型

目前, 欧盟正在不遗余力地加快清洁能源的转型。2018年是欧盟进入能源、气候变化立法快车道的一年。欧盟加速立法进程的目的是为了推进能源市场一体化, 实施“欧洲清洁能源计划” (Clean Energy Plan for All Europeans) 以及更有效地执行《巴黎协定》。欧洲清洁能源计划于2016年11月底由欧盟委员会提出。32为实施该计划, 欧盟需制定或修订8部相关法律, 范围涉及可再生能源、能效、能源联盟、建筑物能效表现、能源市场跨境监管和规制协调等。

欧盟近期形成了具有法律效力的可再生能源目标。2018年6月, 欧盟各国达成了一项旨在提高可再生能源目标的共识, 即到2030年, 欧盟可再生能源在总能源消费中的占比从非强制性的27%上调至具有法律约束力的32%, 以进一步提高可再生能源并网力度, 保障电力供应安全。33欧盟委员会在提案中强调, 该目标的形成将有助于欧盟在抗击气候变化、实现清洁能源转型及执行《巴黎协定》方面继续发挥领导作用。欧盟能源与气候行动委员米盖尔·卡内特 (Miguel Caňete) 强调, 该目标的形成是欧盟在欧洲清洁能源转型方面努力的结果。34同年11月, 欧洲议会通过了该提案。35不出意外的话, 修订后的《可再生能源法令》将于2021年6月底前转化为各成员国的法律。

欧盟希望进一步从欧盟的层面加强市场监管、提高政策协调能力。362018年6月11日, 欧盟部长理事会通过了“建立欧盟能源监管合作局 (ACER) 修订案”文本。按照欧盟普通立法程序, 该修订案将交欧洲议会审议。欧盟能源监管合作局成立于2011年, 总部位于斯洛文尼亚的卢布尔雅那市。该局的最初定位是监管欧盟电力批发市场以及跨境能源基础设施。此修订案旨在扩大该局的权能, 加强各成员国的能源监管政策的协调性。如该法案获得通过, 则意味着跨境电力和天然气市场将被纳入到欧盟层面予以监管;而且, 今后凡按普通立法程序通过的能源指令、决定或规定均由欧盟能源监管合作局予以执行, 无须在成员国层面进行审议和转化。

欧盟进一步加大立法机构间的协调。欧盟部长理事会认为, 随着市场融合度的不断增高, 以及因电力产品的多样性带来的新变化, 各成员国能源管理当局与邻国之间需进行广泛的规制协调、更频繁的跨境电力贸易。上述修订案有利于欧盟成员国共同应对突发性能源供应危机、保障电力供应安全。此外, 加强欧盟电网的互联性意味着需要保障电网的稳定性, 使大批量的可再生能源电力能够并入电网。保加利亚能源部长特莫努兹卡·佩特科娃 (Temenuzhka Petkova) 强调, “ACER修订案”是涉及“欧洲清洁能源计划”的最后一部法律。截至2018年6月底, 欧盟部长理事会已就“欧洲清洁能源计划”基本达成共识。

三、能源安全成为美欧关系的“交叉点”

美欧在能源领域的共识是:确认能源供给在跨大西洋关系中的重要性。能源供给安全已于2014年纳入北大西洋公约组织的管辖范围。自特朗普上台以来, 保障能源供给安全、供给多元化是“欧盟—美国能源理事会”的核心议题。在此共识下, 欧盟正积极推进跨里海、跨亚德里亚海天然气管线 (TAP) 建设网络。2018年7月, 为缓和日趋紧张的欧美贸易冲突, 欧委会主席容克和特朗普签署共同宣言, 同意加强跨大西洋能源战略合作, 从美国进口液化页岩气, 在欧洲建设更多的液化气终端港口。37自2016年至2018年8月, 欧盟已从美国进口液化气约28亿立方米, 逾40艘液化气油轮。2017年美国液化气出口总额中的10%被输往欧洲。38在共同宣言中, 欧盟承诺将投资6.4亿欧元在欧盟建设或扩容更多的液化气终端港口。目前, 欧盟现有的液化气进口容量为1500亿立方。到2021年, 欧盟计划通过14个新建或在建液化气终端港口从美国新增进口液化气约150亿立方。当然, 大规模进口美国液化气的前提是美方提供的价格具有市场竞争力。39这暗示着欧盟需要看美国的液化气与俄罗斯提供的天然气相比是否具有价格优势。在欧盟成员国中, 波兰是美国的坚定支持者, 波兰国有天然气公司 (PGNiG) 与美国公司签定了一份长达20年的液化气供应合同。按计划, 波兰将从2022年开始, 每年从美国进口约27亿立方液化气。

欧美能源领域的主要分歧点也聚焦在能源供给安全上, 尤其体现在由俄罗斯天然气工业公司 (以下简称俄气公司) 承建的“北溪2号”天然气管道项目上。“北溪2号”项目是2011年由俄罗斯、德国、荷兰、法国和欧委会签署的天然气管线建设项目。根据该项目, 俄罗斯避开乌克兰, 通过在波罗的海铺设海底管道向德国、瑞典、芬兰等欧洲国家直接供应天然气。然而, 在此后的7年里, 欧委会和欧洲议会已相继换届, 主要国家也经历政府换届, 原来赞成该项目的欧委会和欧洲议会已转变为反对方。波兰和英国两国也强烈反对该项目。在支持者阵营中, 该项目的相关国, 如德国、芬兰和瑞典等国政府已陆续发放了“北溪2号”施工许可证。目前, 该项目在丹麦仍处于待批状态。不过, 有报道称, 俄气公司并不担心丹麦政府的态度, 如果丹麦现政府否决该项目, 俄气公司将舍弃丹麦段的建设。

在2018年7月召开的北约峰会上, 美国总统特朗普猛烈抨击了“北溪2号”项目, 尤其反对德国对该项目的鼎力支持。他指责德国因为对天然气的依赖性已被俄罗斯“捕获”。特朗普建议北约秘书长延斯·斯托尔腾贝格 (Jens Stoltenberg) 将该议题纳入峰会的正式议题中进行讨论。特朗普的批评加大了欧盟内部在“北溪2号”项目上的分歧。2018年7月, 有报道称, 波兰正在积极游说美国阻挠“北溪2号”项目。德国能源国务秘书托马斯·贝黑瑟 (Thomas Bereiss) 再次确认, 俄罗斯是欧洲“安全、可靠的天然气供应者”, 因此, “北溪2号”项目可以保证欧洲的能源供给。德国外交事务国务秘书安德利亚斯·米盖尔里斯 (Andreas Michaelis) 表示, 欧洲的能源政策不能由美国来决定。

尽管俄罗斯曾向特朗普建议, 由俄、美建立一个类似欧佩克的能源组织联盟, 以便拥有更多的石油和天然气市场定价权, 但特朗普以俄罗斯为美国的直接对手为由拒绝了俄罗斯的提议。

四、结束语

特朗普退出《巴黎协定》的决定损害了美国的国际形象, 但此举并未影响美国国内的温室气体减排进程和低碳经济发展。当前欧盟仍然在“欧洲清洁能源计划”下推动“可再生能源2030目标”, 加大能源转型力度。但由于欧盟成员国之间存在较大的国情差异和利益分歧, 在推进联盟内部跨境电网互联、天然气枢纽等基础设施建设的背后, 存在着欧盟对保障能源安全的优先诉求。就非常时期的美欧而言, 现实主义势头上升, 能源安全成为双方的核心利益所在, 而“北溪2号”项目则成为欧、美、俄三方博弈的焦点。

文章来源：《国外理论动态》2019年07期；作者单位系中国社会科学院欧洲研究所