光伏领跑者项目概况
　　

2015年6月，国家能源局联合工信部、国家认监委印发《关于促进先进光伏产业技术产品应用和产业升级的意见》，正式提出实施光伏发电“领跑者”计划，并拟通过示范带动，加速促进光伏技术进步和产业升级，推进成本下降、电价降低、补贴减少，尽早实现平价上网。

　　截至目前，国家能源局已组织开展了三批领跑者项目和三个奖励激励项目建设，总规模1450千瓦。

　　整体而言，已经批复的光伏领跑者基地多数实现并网，总体效果显著。一方面，光伏领跑者基地通过电池组件转换效率“设槛”，采用先进光伏产品，引导了光伏制造业整体技术水平的提升，并直接推动了光伏技术成本减少90%；另一方面，项目通过竞争性配置获取合理电价，促进产业竞争力提升的同时，有效降低了补贴，目前行业全面平价上网已近在咫尺。

　　不过，技术成本持续下降的同时，非技术成本仍是制约平价上网、乃至未来低价上网的重要因素。非技术成本包括土地税费、电网接入费用、外线建设费用和融资成本等。而领跑者项目并不例外，包头光伏领跑者基地“补税”风波的出现便是典型案例。

　　近年来，土地“两税”（土地使用税和耕地占用税）问题，如一把利剑悬于光伏企业头顶，饱受业内诟病。对此，国家相关部门频频出台优惠政策，旨在帮助企业减轻负担，为企业创造一流营商环境。

“卡死了”。今年6月，李美平比较焦灼，他用这三个字来描述目前公司的生存处境。

　　这与当地的“补税”风波有关。李美平所在的公司投资了内蒙古包头市某光伏领跑者项目，他告诉《中国经营报》记者，“当初招标文件里政府承诺不收税，现在又让缴税。随后，又希望企业自行申报，先交后返。”李美平说，“不好把政府关系搞得糟糕，不然几个亿的电站资产放在这里没办法混了。”

　　数月之前，多家包头光伏领跑者项目投资商收到一份来自当地税务部门的催缴“补税”通知单，具体征收标准未明确，不过投资商表示“涉及耕地占用税、土地使用税和滞纳金”。

　　在投资商看来，该税收通知可谓“从天而降”。早在4年前，包头市政府曾承诺“在现有税收政策条件下，基地项目流转用地不征收耕地占用税和土地使用税”。记者调查获悉，涉及光伏领跑者项目土地“两税”问题的不止包头一个地方。

　　包头市政府人士向记者坦言，“我们地方政府没有权力去认定土地是不是要征税，我们也是按照国家的相关规定去操作的。”

　　7月3日，截至发稿，记者从包头市发改委了解到，本次“补税”风波的最新进展，“包头市政府日前已多次开会讨论该问题，初步确定了奖励方案反馈企业，已经在走流程了。”

　 催缴“补税”

　　某项目投资商刘树表示，“现在如果要缴税，包括滞纳金等，什么标准，需要给一个说法。”

　　2015年以来，国家能源局为促进光伏行业技术进步、成本下降、补贴减少，相继推出三批光伏领跑者项目（以下简称“领跑者项目”）和光伏领跑者奖励激励项目，全面带动了整个产业升级。

　　包头曾是内蒙古重要的煤炭生产基地，由于过去长时期、大规模的煤炭开采，便形成了巨大的采煤沉陷区。这些区域大面积土地废弃，耕种条件差，农民增收难。

　　为改变这一现状，促进当地提高采煤沉陷区土地利用率，优化能源结构，加快经济转型，2015年5月，包头启动了采煤沉陷区光伏领跑者基地项目申报工作，并于2016年6日获得国家能源局批复。包头采煤沉陷区光伏领跑者基地属于国家第二批光伏领跑者项目基地之一，共计100万千瓦规模。2016年9月，通过评优角逐，特变电工、国家电投、阿特斯、英利、正泰新能源、天合光能等12家企业成为该基地的投资商。

　　然而，由于当地配套线路建设缓慢、部分企业自身战略调整及疫情影响等原因，该批领跑者项目长达4年未实现全部并网。包头市发改委数据显示，目前包头领跑者项目并网65.5万千瓦，仍有35.5%未能并网。

　　今年3月和4月，就在部分项目并网不久和部分项目仍在建设阶段时，包头领跑者项目的两个主要所在地——石拐区和土右旗的投资企业便先后收到了来自当地税务部门的催缴“补税”通知书。

　　某项目投资商刘树表示，“现在如果要缴税，包括滞纳金等，什么标准，需要给一个说法。如果按最高标准估算，耕地占用税、土地使用税和滞纳金，企业要缴税2000万元左右。”

　　事实上，包括李美平和刘树在内的多家投资企业负责人对于上述缴纳税款均持异议，在他们看来，包头市政府在该问题上有悖承诺。

　　包头市发改委官网信息显示，2016年9月，包头市发改委关于光伏发电相关建设条件情况以及全额消纳承诺的报告明确，2015年12月，包头市政府和两个地区（石拐区和土右旗）政府均承诺对基地项目流转用地不征收土地使用税和耕地占用税。国家和自治区另有政策出台时从其规定。

　　对此，包头市政府并未否认，并表示“当时做出承诺的目的是为了争取项目”。