自2016年《有序放开配电网业务管理办法》(发改经体〔2016〕2120号)发布以来，历经三年，各地申报了四批增量配电试点项目，获得批准404个。在第五批申报之前，由于部分项目无法实施，退出了试点范围，最终还有380个项目。截至10月初已经有106个项目获得了电力业务许可证。

过去三年的增量配电改革，可谓是风起云涌，各方博弈，项目推进十分艰难，几乎成为此轮电改的“鸡肋”。三年改革的过程中，最大的收益是发现了用户侧的存量配电资产目前游离于电力工业管理体系之外，沉淀了巨额资产，忽视了专业管理，扭曲了市场价格，构成了高额损耗。在年底中央经济工作会议的重点要求中，降低用户侧企业电力成本成为需要重点突破的环节。试点项目在落地实施的过程中，同时出现了大量的利益博弈，产生了不同利益主体之间的矛盾冲突，为下一步电力改革积累了宝贵的经验和教训。

本文试图通过总结三年增量配电改革的成败得失，来探讨此项改革的成果和不足之处，并简要提出部分改革建议，希望能够为今后的增量配电试点改革提供参考。

1、三年增量配电改革的“成”与“败”

成于地方政府大力支持。几乎所有成功获得电力业务许可证（供电类）的增量配电网项目都得到了地方政府的大力支持。成功的增量配电网项目，除了得益于中央政府的改革政策，地方政府是试点项目成功实施的最主要推手。没有地方政府的支持，增量配电改革将一筹莫展。因此在未来增量配电改革过程中，如果投资者想申报试点项目，即使地方政府不反对，而只是犹豫不决的态度，都要谨慎投资，以免将时间和资源浪费在前期工作中。

成于用户侧存量配电网。目前已经颁发电力业务许可证的106增量配电网项目中，除电网控股的项目以外，成功落地并且进入相对正常运行的配售电企业，基本上都是存量配电网。与纯粹新增的试点项目不同，用户侧存量配电网投资主体清晰、供电范围明确、拥有现成的用户和负荷，既能降低博弈时间，又可减少投资周期，成功转制增量配电网是顺理成章之事。

成于事实存在的投资主体。顺利获得电力业务许可证的配售电企业，绝大部分都是原来已有的投资主体。这些投资主体多半是原有资产权属公司的全资子公司，即使是引进新的投资者，剥离、评估资产和成立配售电公司的过程都大大减少。

成于清晰的供电范围。清晰的供电范围，是用户侧存量配电网快速落地的重要基础。存量配电网供电范围一般是工业大用户、矿山企业、开发区园区、港口和机场等区域，本身已经和电网约定俗成的区域划分原则，转制过程中各方都能接受，避免了新增项目供电范围纠缠不清、难以达成划分共识的麻烦。

成于原有利益格局的延续。原来已经和大电网构成了默认的利益格局，也是试点项目得以顺利进展的重要条件。在原有利益格局没有打破的前提下，各方平衡关系得以维系，加快了试点项目的顺利实施。

败于无产业基础的纯新增配电网。由于是新生事物，试点项目申报的时候，非常多的申报方在电网经营管理非常不专业，导致出现“无产业规划、无企业负荷、无现金流量”的三无项目。这类三无项目在一个时期内基本没有投资价值。电网投资属于长期投资，但有部分项目却冲着短期套利去操作，想通过获得项目进而谋求在资本市场或者路条市场上转手圈钱。这对于长周期回收投资的新增配电网项目无疑风险是十分巨大的。

败于配电网资产纠葛不分。申报项目中资产纠葛不清是导致难以成立项目公司的重要原因。诸多项目都出现电网资产、政府资产、企业资产犬牙交错的情况，而且不同投资方的建设成本差异很大，从而造成资产进入新配售电公司的评估价值分歧很大。即使在供电范围清晰的情况下，完全隔离原有电网资产是不可能的。原有资产以何种评估价值进入新的配售电公司，成为了潜在投资股东难以相互认同的绊脚石。

败于政策理解不充分。在申报环节由于地方政府对于政策理解深度不一和电网难以出具支持意见的原因，导致大量项目申报流产。究其原因，最主要是对于增量电网和存量电网的理解，地方政府和电网企业有不同的政策解释。根据《有序放开配电网业务管理办法》的精神，电网企业存量资产暂时不在改革范围。但是实际过程中，大量试点项目的配电网处于犬牙交错、互相交织的多方产权状态。这也从侧面反映了我国配电网管理体制缺乏统一管理的缺陷。尤其是对于“除电网企业存量资产外，其他企业投资、建设和运营的存量配电网”也属于增量配电网改革范畴的认识更是各执一词。除此以外，还是很多心照不宣的原因，导致试点项目申报与有关部门审批增量配电试点项目的速度相比，能够把申报材料从基层递交到有关部门的难度更大。这与其他行业改革相比于大相径庭。

败于输配电价难以核定。如果说存量配电网在各方面容易得到政府、电网企业和投资者的认可。那么纯粹新增的配电网试点项目难以落地的另外一个重要原因是配电价格结构令投资者望而生畏。作为电力改革中的新生事物，如何经营增量配电网对于很多企业还是属于陌生的领域。就配电网盈利模式而言，不明就里的投资者通常都把盈利希望寄托在配电差价的高低之上。按照现有的增量配电网定价办法，增量配电网的参照对象只能是省级电网输配电价格体系。凭心而论，目前省级电网输配电价在第一个监管周期经历了重重磨难才得以实施，这是国内电价核算体系的一大突破，存在缺陷也是可以理解的，比如目前配电价格分电压等级结构不尽合理、基本电价和交叉补贴未区分电压等级制定等。

而事实上2017年12月发改委价格司发布了发改价格规〔2017〕2269号《关于制定地方电网和增量配电网配电价格的指导意见》，明确规定了“不同电压等级输配电价与实际成本差异过大的，省级价格主管部门可根据实际情况，向国务院价格主管部门申请调整省级电网输配电价结构”。这无疑为各地增量配电网项目电价的制订提供了一条可供探索的道路。

2、三年增量配电改革的“得”与“失”

得之投资主体多元化。试点项目到今年已经三年整了，值得欣喜的是，与以前基本上都是独资垄断企业经营电网的情况不同，新出现的106个增量配电网企业都实现了投资主体多元化。尽管绝大部分仍然是国有企业，但是这种混合所有制改革加快了社会资本进入垄断领域的进程，为国有企业改革积累了宝贵的经验。

得之用户侧配电网专业化。试点项目中的用户侧存量配电网，为达到获得电力业务许可证的条件，在配电网专业化、规范化管理上得到了很大的进步。按照发改经体〔2016〕2120号文的精神，配售电企业必须配备相当强的技术力量和专业人员才能具备颁发电力业务许可证的资格，这为用户侧存量配电网从“电工生态”走向“电网生态”奠定了坚实的基础。

得之存量资产资本化。试点项目为地方政府和企业的存量资产，提供了一条沉淀资产资本化的有利途径。2017年以来，中央政府先后印发多个文件，支持国有企业盘活存量资产优化债务结构，盘活闲置资产，提高存量资产使用效率。2018年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》，提出：“支持国有企业盘活存量资产优化债务结构”。2019年的中央政府工作报告明确提出：地方政府也要主动挖潜，大力优化支出结构，多渠道盘活各类资金和资产。

用户侧存量配电网的原有机制导致了政府和相关企业在已有园区、企业、商业综合体等等的电力基础设施建设上投入了大量资金和资源。这些如果能够通过市场化手段得到盘活，将会为政府和有关企业提供宝贵的发展资金。

得之输配分离实质化。通过增量配电网的试点，社会上对电网真实的存在状态有了更加深刻的理解。以前在绝大部分人的观念中，电网企业的经营范围是涵盖全社会每个角落的。而依赖用户侧存量配电网成功改制配售电企业的事实证明，在用户端存在大量的非电网企业配电资产（涵盖大量政府园区、大中型工业企业、机场、港口等范围），既有公用配电网，也有专属配电网。这些资产的运营和管理虽然具备基层电力营业所特征，但是却没有纳入到电力工业的管理体系之中，构成了事实上的输配分离。增量配电网的试点，加快了这部分配电资产纳入正规化的电力工业管理体系之中，同时也证明了输配分离并非洪水猛兽，而是长期存在并和中国经济发展相得益彰的，这是此次改革最重要的业绩之一。

得之进一步降低电力成本。通过试点，目前运营的部分增量配电网实现了降低社会电力成本的目的，同时服务质量也有提高。一是通过社会资本的投入，减少了政府投资和企业获得电力成本；二是由于改革项目备受关注，新的配售电公司更加关注服务质量的提高和对用户需求的积极响应。

从企业获得电力成本看，很多试点项目提供的服务范围比以前更广、服务深度更深。很多运营增量配电网的配售电企业能够做到，将其用户在公共电网侧的获得电力成本降为零。个别试点项目甚至将配电网投资深度延伸到了用户围墙以内，直接开展“电力物业”服务。

失之无电网法律地位。目前无论是新增的试点项目，还是存量配电网项目，其营商环境和法律地位都不具备电网特征。最多也就是介于大用户和转供电之间的生存状态。有些甚至连转供电的经营环境都比不上。一边要承担社会对电网企业的责任和义务，一边却不具备正常运营电网的企业环境，这类配售电公司的运营难以为继是可想而知的。

失之无电源接入选择权。作为公用电网，增量配电网项目同样应该有接入电源的义务和选择权，其所接入的电源只要按照公用电厂的责任和义务运行，那就具有合法性。没有任何法律规定电源只许接入指定电网。而目前情况看，原来没有电源的试点项目，即使试点区域内有公用电厂，并且完全可以消纳全部发电量的情况下，也无法以公用电厂的身份接入增量配电网。

失之配电价格与准许成本割裂。目前所有增量配电网项目都是按照省级输配电价为锚定目标收取配电费，和试点项目的实际准许成本和准许收入是割裂的。各地（除贵州、四川、河南和云南以外）出台的增量配电网定价办法，大多都是照搬《关于制定地方配电网和增量配电网定价办法》，“四平八稳”，较少结合增量配电网的特点提出针对性措施和方法。以一个完善法律环境和经营责权利的电网要求目前不具备电网特征的试点项目，这是目前绝大部分增量配电网投资者运营艰难的主要原因之一。