3、增量配电改革相关建议

作为电力行业重要突破口的增量配电业务改革，其进展的缓慢直接影响整体改革的进程。有鉴于此，要完善增量配电业务改革，提出如下建议：

从改革观念入手，正式承认输配分离的客观存在并加以完善和改革

三年改革的事实证明，用户侧存量配电网的运行由于长期以来没有纳入到电力工业管理体系之中，造成了用户电力资产管理的不专业、不规范和缺乏系统管理的局面，从而使得我国末端用户能耗的降低面临巨大的压力。66万大工业用户和大量转供电用户构成的配电网资产规模极其巨大。

如此庞大的配电资产规模，又基本不在电网的管理范围之内，从观念上，首先要承认其是配电网，发挥着配电网功能；其次要承认此类配电网中包括民营资本在内的社会资本的价值，支持包括社会资本以控股或参股形式开展发电配电售电业务，鼓励社会资本积极拓展能源电力相关竞争性业务。

这本质上，就是要求人们从电网存在形态上认可这种实质上的输配分离状态，从资本属性上认可包括民营资本在内的社会资本对于配电网发展、配售电服务等方面的重要作用。确定这种观念之后，同时将这类电网纳入行业监管，以市场手段盘活沉淀资产，规范配网管理。这对于推动增量配电网改革、改善企业营商环境、降低企业电力成本具有极其重要的意义。

建议从第五批增量配电网开始，以园区和大用户等存量配电网为切入点，实现公用输电网和增量配电网的分离，构筑科学合理的大小电网间“网对网”关系。

从存量资产入手，为地方政府和实体经济释放沉淀在配电资产中的资金

要加快增量配电业务改革，就要使得试点项目尽快得到政府、电网企业和投资者的共同认可。具备这个条件的主要是非电网企业资产的存量配电网项目。因此，从存量配电网资产入手推动增量配电业务改革是目前快速建立增量配电业务机制的明智选择。

一是存量资产属于政府和企业沉淀在非经营领域的优质资产。从存量资产入手，将存量配电网转制为增量配电网，引入社会资本，以入股、并购和租赁等方式将存量资产的真正价值体现出来，将是地方政府和企业非常拥护的行为。

二是将存量配电网资产从非经营性资产转化为经营性资产，目前在法律、技术、财务和经营方式上都是事实存在的，无论是区域划分，还是供电方式，与电网企业的利益冲突最小。几乎不存在股权纠葛，增量配电网项目公司的投资主体也很容易确认。

三是2019年元月7日，脱胎于发改办能源〔2018〕356号文的当年第一个电改文件《关于进一步推进增量配电业务改革的通知》（发改经体〔2019〕27号）（以下简称27号文）作出了“已经运营的存量配电网，产权所有人不需要经过试点、投资主体招标等程序，可以直接向地方能源主管部门申请成为项目业主”的规定。

从股权结构入手，指导试点项目构建有效的混合所有制治理架构，还原增量配电为实现供电主体多元化的初心

前四批增量配电网部分落地项目的经营情况证明，股权结构上由电网企业控股和股份过于分散的项目公司，都有些偏离原来增量配电业务改革的初衷。从股权结构入手，加快增量配电业务改革的进度，建议做到以下几点：

一是目前四川省政府已经明确“国家电网公司（包括国网四川省电力公司）不得控股增量配电网运营企业”。这种股权规定，有力地确保了增量配电网公司将成为电网的对标企业，促进我国配电领域的有效竞争，还原增量配电业务改革的初心。

二是2018年下半年，国家发改委在《关于增量配电业务改革第一批试点项目进展情况的通报》（发改经体〔2018〕1460号）中强调，不建议电网及地方投资平台控股，也是考虑从股权结构上保证增量配电网项目的健康发展。27号文同样作出了“不建议电网企业或当地政府投资平台控股试点项目”的规定。考虑到“不建议”仍然存在模糊不清的政策解读，要加快增量配电业务改革，建议尽快在全国将“不建议”改为“不得”由电网企业控股，以方便实际工作中真正有据可依。

三是从前四批投资主体的结构来看，部分增量配电网公司股东达到4家以上，部分控股股东的股份低于40%。对于一个成熟的现代企业制度公司来说，这种股权结构是无可厚非的。但是对于处于风口浪尖的新型配售电公司，这种结构往往会导致公司决策缓慢、股东意见难以统一、缺乏绝对控股方融资困难、项目进展难以符合地方经济发展的要求等问题。所以建议增量配电网投资主体的股权结构中尽量有单一绝对控制股东（股权比例51%以上），以加快项目的建设和投产。

从区域规划入手，融合产业发展，降低用能成本

增量配电业务改革虽然属于电力体制改革的范畴，但是其真正的目的是为了加快发展地方经济。而电力体制改革不仅是电力行业自身的纠偏和完善，更是为了完善地方经济服务体系，降低地方经济发展的能源成本。有鉴于此，增量配电网所涉及的配电网规划和区域划分问题，其合理性评判标准不单纯是有利于当地电力工业的发展，而是如何更好地服务于地方经济降低能源综合成本，提高市场竞争力。

从配电价格入手，平衡电网企业和增量配电网利益

按照目前的省级输配电价确定增量配电网的配电价格，确实发现单纯从配电价格去考核配电网的投资收益，即使是电网企业也难以盈利。所以从配电价格入手，不能只偏袒于增量配电网企业的利益，更要关注电网企业为全社会所承担的成本和投资回收责任。两者之间在配电价格的平衡，才能有效地促进增量配电网的推进和发展。27号文关于配电价格的精神是：鼓励增量配电网发展出一套完整的价格核定办法。在保证用户平均配电价格不高于核定价格的前提下，对部分用户收取的配电价格可以上下浮动。

从监管体系入手，健康发展增量配电网项目

随着增量配电网项目的增多，建立合理的监管体系将是增量配电网健康发展的必要保证。提出建议如下：

一是配电网投资的合法性监管。与电网企业相比，增量配电网项目投资的管理还是个新生事物。因此要降低配电网的成本，对于配电网项目投资质量、安全和造价的管理，首先必须具备合法性条件。不能把原来改革必须改掉的陋习，却在新的配电网中残渣浮起；从“大垄断”改成“小垄断”之后，更要防止新的投资主体出现倒卖配电网股权路条、因为实力不足拖延增量配电网进度、由于各种原因虚增投资造价、缺乏管理和技术力量导致供电服务质量和安全性恶化、为了资本市场融资需求生造配电网概念等行为。

二是配电网投资的合理性监管。为了保证增量配电网投资造价的合理性，建议所有配电网项目的投资招标都要经过地方公共资源招投标平台公开招标，而不是企业自行组织招标。这对于配电网投资造价的合理性将起着非常重要的作用，也将有效降低配电网项目投资造价人为操控的风险。

三是配电网投资、运营和成本监审综合监管体系的形成。增量配电网企业的日渐增多，必然促使地方发改、能源、经信和价格等部门综合监管体系的形成，这也是健康发展增量配电网项目的重要措施。在社会利益最大化这个目标的前提下，能源投资的事前审批、配电网项目的事中建设、配电网投资的竣工决算乃至配电网投产后运营效率和服务质量，都需要建立相关监管部门间的协同工作机制，团结一心，共同打造透明、坦诚和信息交流无障碍的全方位监管系统。同时积极借助社会第三方专业机构及行业协会的力量，提供相关监管服务。

四是配电网企业信用体系的建立。可以预见，增量配电网项目或者企业将会出现优胜劣汰的局面。作为管制性业务，配电网企业的行为将受到国家的严格限制。配电网企业的信用将成为项目投资收益得到保证的前提条件。建立配电网企业信用体系，将促使这类企业更好的为地方经济发展提供更完善，性价比更优的高质量能源服务。

从资本市场入手，促成转供电存量配电网转制增量配电网

通过降低一般工商业电价的惠民措施，暴露了我国电力体制之前忽略的“缺陷”，也就是转供电企业的存在。从形式而言，转供电主体行使了事实上的基层配电营业所职能，却没有纳入配电网管理体制，从而导致了转供电企业投资无法收回、价格体系紊乱、配网管理既不专业也不规范。这也是我国能耗难以降低的重要原因。

好在国家已经认识到转供电企业的改革也属于增量配电业务改革的一部分，规定了转供电主体选择移交电网企业或者改制为增量配电网两种形式的解决方案。根据调研，这两种方式都难以被转供电企业接受并落地操作。因此建议一是鼓励和加快申报用户侧存量配电网转制增量配电网，甚至可以将这类试点项目的批准权限下放到省级政府。二是从资本市场入手，以收购、租赁和托管转供电配电资产的方式来促使其改制为增量配电网，以达到多方共赢的商业模式。

从行业管理入手，支持和鼓励拥有自备电厂的大用户转制为增量配电网

在鼓励用户侧存量配电网（比如高耗能企业）转制为增量配电网的同时，鼓励含有自备电厂的大用户企业将其配电资产通过完善规划、确定配电区域、开展配电定价等手续后申请转制为增量配电网。将自备电厂改制为配电网内的公用电厂，按照公用电厂相关政策运行，服务配电区域内的所有用户。对转制后的增量配电网给予一定的税收优惠，并确保传导到电网用户。向所有售电企业开放增量配电网内部的竞争性业务。完善相关监管机制，加强对转制后自备电厂与增量配电企业、与原自备电厂用电企业之间交易的监管，坚决杜绝损害其他用户利益的行为。从行业管理角度而言，这在根本上缓解了社会电力营商环境的不公平状态，为实现电力行业的统筹管理奠定了市场基础。（作者所属公司以及其他单位专家对此文亦有贡献）

本文刊载于《中国电力企业管理》2019年12期，作者彭立斌系北京先见能源咨询有限公司董事长，尹明系北京先见能源咨询有限公司总裁