增量配电网改革的现存问题与建议对策

彭立斌 来源:《电力决策与舆情参考》 编辑:jianping 增量配电网


导读| 近日,中国能源研究会能源政策研究中心特约研究员彭立斌分析了第一、二、三批增量配电网进展缓慢的突出现象:申报艰难导致很多项目流产,股权纠葛导致项目进展缓慢,区域划分拖延项目落地时间,配电价格结构令人难以接受。


对开展增量配电网改革,彭立斌提出了六点建议:一、从存量资产入手,盘活大量沉淀的地方政府和企业资金;二、从股权结构入手,还原增量配电业务改革的初心;三、从区域规划入手,融合产业发展,降低用能成本;四、从配电价格入手,平衡电网企业和增量配电网利益;五、从监管体系入手,健康发展增量配电网项目;六、从资本市场入手,促成转供电企业转制增量配电网。


全文如下:


自2016年第一批增量配电网试点项目颁布以来,无论是第二批,还是第三批项目在2018年上半年之前都是进展缓慢,难以实施。到2018年下半年经过能源监管部门督导、约谈和通报之后,项目进展才有了明显的改变。


第一、二、三批增量配电网进展缓慢的突出现象有:


1、申报艰难导致很多项目流产


在申报环节由于地方政府对于政策理解深度不一和电网难以出具支持意见的原因,导致大量项目申报流产。究其原因,最主要是对于增量电网和存量电网的理解,地方政府和电网有不同的政策解释。根据《有序放开配电网业务管理办法》的精神,电网存量电网暂时不在改革范围。但是实际过程中,大量试点项目的配电网处于犬牙交错、互相交织的多方产权状态。这也从侧面反映了我国配电网管理体制缺乏统一管理的缺陷。尤其是对于“除电网企业存量资产外,其他企业投资、建设和运营的存量配电网”也属于增量配电网改革范畴的认识更是各执一词。除此以外,还是很多心照不宣的原因,导致试点项目申报与国家审批增量配电试点项目的速度相比,能够把申报材料从基层递交到国家的难度更大。这与其他行业改革相比较属于大相径庭的现象。


即使试点项目得到申报通过,项目落地的进展仍然缓慢,以至于320个已经获得批准的项目,绝大部分还处于摸索阶段。


2、股权纠葛导致项目进展缓慢


目前除用户存量电网以外,很难有园区的配网资产拥有独立产权。在政府、电网和用户配电资产互相交织的情况下,由于各方利益诉求的不一致,各方资产如何进入项目公司,成为项目公司难以落地的最重要原因。加上电网企业的“宜控则控、宜参则参”的政策,在基层演绎成了“宜控必控、宜参也要控”的情况,严重打击了地方政府和投资者的信心。有政府领导反映:“增量配电业务改革本来就是为了以社会资本进入配电领域,与电网企业形成一定的竞争以改变现状,如果电网企业控股了,那根本没有必要搞增量配电业务改革了”。


令人欣喜的是,在产权清晰、用户存量配电转增量的前提下,这类试点项目的进展比纯粹新增配电网的速度明显要快。这也间接说明了,目前产权不清晰的增量配电网试点项目不是最适合进行改革的目标。


3、区域划分拖延项目落地时间


试点项目另外一个很难落地的重要原因是供电区域的划分问题。由于体制长期形成的局面,配电网规划一直以来都是地方政府高度依赖电网企业制订和投资。一般而言,110千伏变电站(以下简称110变电站)以上的电网规划,是超前于政府产业规划的。而110变电站以下的配电网规划,往往远远落后地方政府的需求。这就造成了政府为了招商引资,在工业园区和企业共同建设了很多非电网企业资产的存量配电网。绝大部分情况下,电网企业建设好110变电站之后,其他配电网的建设都是政府和企业自行建设,这种情况为增量配电网供电营业范围的划分带来了非常复杂的局面。以电网企业而言,110变电站的存在意味着供电营业范围属于存量电网,以政府和企业而言,110变电站以下的供电营业范围属于园区和企业自行运营和管理。当试点项目得到审批之后,这类情况造成的区域划分协调工作非常艰难。


无独有偶,试点项目中供电范围清晰的园区和企业存量配电网,在区域划分方面的落地难度小得多。获得西北地区第一张增量配电网电力业务许可证的铜川欣荣配售电有限公司就是一个典型的矿区存量配电网。


4、配电价格结构令人难以接受


如果说存量配电网在各方面容易得到政府、电网和投资者的认可。那么纯粹新增的配电网试点项目难以落地的另外一个重要原因是配电价格结构令投资者望而生畏。作为电力改革中的新生事物,如何经营增量配电网对于很多企业还是属于陌生的领域。就配电网盈利模式而言,不明就里的投资者通常都把盈利希望寄托在配电差价的高低之上。而增量配电网的参照目标只能是省级电网输配电价格体系。凭心而论,目前省级电网输配电价在第一个监管周期经历了重重磨难才得以实施,这是国内电价核算体系的一大突破,个中有所缺陷难以避免。比如目前配电价格段结构不尽人意的情况。


而事实上2017年12月发改委颁发了发改价格规〔2017〕2269号《关于制定地方电网和增量配电网配电价格的指导意见》,明确规定了“不同电压等级输配电价与实际成本差异过大的,省级价格主管部门可根据实际情况,向国务院价格主管部门申请调整省级电网输配电价结构“。这无疑为各地增量配电网项目电价的制订提供一条可供探索的道路。


作为电力行业重要突破口的增量配电业务改革,其进展的缓慢直接影响整体改革的进程。有鉴于此,要加快增量配电业务改革,我们有如下建议:


一、从存量资产入手,盘活大量沉淀的地方政府和企业资金


要加快增量配电业务改革,就要使得试点项目尽快得到政府、电网企业和投资者的共同认可。具备这个条件的只有目前非电网企业资产的存量配电网项目。因此,从存量配电网资产入手推动增量配电业务改革是目前快速建立增量配电业务机制的明智选择。


1、存量资产属于政府和企业沉淀在非经营领域的优质资产。从存量资产入手,将存量配电网转制为增量配电网,引入社会资本,以入股、并购和租赁等方式将存量资产的真正价值体现出来,将是地方政府和企业非常拥护的行为。


2、存量配电网无论是区域划分,还是供电方式,与电网企业的利益冲突最小。


3、将存量配电网资产从非经营性资产转化为经营性资产,目前在法律、技术、财务和经营方式上都是事实存在,几乎不存在股权纠葛,增量配电网项目公司的投资主体也很容易确认。


4、2019年元月7日,脱胎于发改办能源〔2018〕356号文的新年第一个电改文件《关于进一步推进增量配电业务改革的通知》(发改经体〔2019〕27号)(以下简称27号文)作出了“已经运营的存量配电网,产权所有人不需要经过试点、投资主体招标等程序,可以直接向地方能源主管部门申请成为项目业主”的规定。


5、根据估算,全社会非电网企业存量配电网资产总量超过2万亿元,盘活这些优质资产,对于地方经济的发展和企业降低成本将起到巨大的促进作用。


 

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