补贴渐远去:集中式光伏电站投资的对策和建议

2020-03-20 17:07:33 太阳能发电网
作者:赵昕劼 来源:能源杂志

光伏发电产业得到快速发展,在推动能源转型中发挥了重要作用。


多年来,在高额补贴政策的驱动下,我国创造了世界上前所未有的光伏产业发展速度,光伏技术达到了全球领先,形成了完整的具有国际竞争力的光伏产业链,光伏发电产业得到 快速发展,在推动能源转型中发挥了重要作用。


截至2019年9月底,光伏发电累计装机规模190190MW,其中集中 式光伏发电装机131490MW,占比69.14%。光伏发电新增装机规模连续5年全球第一,累计装机规模连续3年位居全球第一。2019年前三季度,全国光伏发电量达到1715亿千 瓦时。


但另一方面,由于近年来经济下行导致电力需求大幅下降,加之省级电力市场壁垒尚未打破,电网外送通道建设滞后等原因,导致弃光限电现象层出不穷,再加上可再生能源补贴资金长期拖欠,导致不少企业遭遇了融资难、资金链断裂等多重困境,面临停业、破产的危险。


而曾经炙手可热的电站资产却成为了企业手中的烫手山芋,民营电站企业纷纷在资本市场游走,寻找对手方交易电站资产。然而面对光伏产业政策不确定性、电站企业错综复杂的“三角债”和巨大的应收账款等问题,给有意收购光伏电站资产的潜在投资机构带来了很大的困扰,望“电站”却步。

 


光伏补贴政策的现状和发展


(一)我国光伏补贴政策的更迭和发展


2005年,《中华人民共和国可再生能源法》首次规定设立“可再生能源发展基金”对以风电和光伏发电为主的可再生能源发电进行上网 电价补贴,并在全国销售电价中征收可再生能源电价附加,以补贴可再生能源发电项目上网电价高于当地燃煤机组标杆上网电价的差额。截至2019年,可再生能源电价附加征收 标准为每千瓦时1.9分。光伏补贴政策是光伏产业政策中最重要的部分,对光伏产业的发展起到了重要的促进作用,其发展包括以下几个阶段:


1、核准定价


在光伏发电发展初期,为促进国家战略产业的发展,引领清洁能源发展的方向,国家采取了核准定价制度。即,依据项目的建设成本和生产周期,在保证合理盈利的原则下制定一个固定的上网价格。核准定价尽管没有体现合理的市场特点,但是对我国光伏产业的开局起到了重要作用。2008年7月,国家发改委将上海崇明岛前卫村1MW、内蒙古鄂尔多斯205KW聚光光伏电站上网电价核定为每千瓦时4元。


2、特许权招标竞价


2009年-2010年,为了促进光伏电站的建设,采取了特许权招标方式加强光伏电站建设管理工作。经过公开招标,两批光伏电站特许权项目落地,特许经营期均为25年。其中,2009年甘肃敦煌光伏特许权项目中标价格为每千瓦时1.09元,2010年13个共280MW的光伏电站特许权项目中标价格区间为每千瓦时0.7288-0.9907元。截至2010年底,全国集中式光伏发电累计装机容量860MW。


3、已被叫停清算的“金太阳示范工程”


2009年-2012年,国家开展“金太阳示范工程”,从可再生能源专项资金中安排一定资金,支持光伏关键技术产业化。财政资金为正在经历资金匮乏寒冬的光伏行业提供了出路。但是,在工程的推进过程中,出现了卖指标、骗取高额补贴、产品质量差等一系列问题。2013年5月初,财政部发布通知对金太阳项目清算,对未及时完工的项目收回预拨资金。“金太阳示范工程”就此退出舞台。尽管如此,在多重政策激励下,光伏发电行业在这几年中仍得到了迅猛的发展。截至2013年底,全国集中式光伏发电累计装机容量达到16317MW,比2010年增长了18倍。


4、“上网标杆电价”阶段


2011年,我国光伏制造业遭遇欧美“双反”调查,出口量迅速下降,在严峻形势下,为加大国内光伏产品的需求,推进大型光伏电站建设,我国首次出台“上网标杆电价政策”,即享受中央财政资金补贴的光伏发电项目,在20年补贴期限内执行全国统一的固定标杆上网电价,光伏发电项目上网电价高于当地脱硫燃煤机组标杆上网电价的部分,国家给 予补贴。即“国家补贴金额=上网标杆电价-当地燃煤机组标杆上网电价”。2011年年底之前和之后投产的光伏上网电价分别为每千瓦时1.15元和1元。2013年发布的全国三类太阳能资源区相应的上网电价为每千瓦时0.9元、0.95元和1元。经过多次调整,2018年1月1日之后投运的光伏电站标杆上网电价,每千瓦时0.55元、0.65元、0.75元,Ⅰ类地区的上网电价比2011年下降了52%。


5、“上网指导价”取代标杆电价


为引导新能源投资回归理性,推动光伏发电产业健康可持续发展,2019年4月,国家发改委将集中式光伏电站上网标杆电价改为指导价,将纳入国家财政补贴范围的三类资源区新增集中式光伏电站指导价分别确定为每千瓦时0.40元、0.45元、0.55元。至此,执行了8年的上网标杆电价成为了历史。


6、平价上网项目试点(新建电站)


“十三五”以来,我国光伏产业技术水平不断提高,电站建设成本持续降低,电力消纳状况好转,项目的经济性稳步提升。2019年1月,国家发布文件,在资源优良、建设成本低、消纳市场有保障、投资和市场条件好的地区,开展无补贴平价(低 价)上网项目。针对平价上网项目,国家发改委、国家能源局出台了支持政策:一是,优化项目投资环境,在土地利用及土地相关收费方面予以支持等。二是,各级地方政府可以出台一定时期内的补贴政策,仅享受地方补贴的项目视为平价上网项目。三是,电网企业应确保平价上网项目和低价上网项目所发电量全额上网。四是,鼓励平价上网项目和低价上网项目通过绿证交易获得合理收益补偿等。


7、国家补贴竞价机制(新建电站


为了减少光伏行业发展对国家补贴的依赖,节约补贴资金,在推进建设平价上网项目试点的同时,国家发改委、能源局也推出了对需国家补贴的项目的竞争配置机制。优先建设补贴强度低、退坡力度大的项目,形成“省内竞价+国家排序”的竞争性规则,由地方通过招标等竞争性配置方式组织项目,国家根据补贴额度通过排序确定补贴名单。但是,纳入国家补贴竞价范围项目名单只是取得了补贴资格,最终能否享受国家补贴,还要看项目是否按要求按期全容量建成并网。2019年是实行光伏发电补贴竞价工作的第一年。2019年5月,竞价项目申报工作启动,7月11日,国家能源局正式发布竞价结果。具体竞价项目申请流程可参见国家能源局发布的《2019年光伏发电项 目建设工作方案》。


8、未来向全面平价发展


随着光伏发电技术进步,国家政策调控的推进,光伏行业市场化导向更明确、补贴退坡信号更清晰、消纳能力落实更强化,发电建设管理机制更加清晰。在“十四五”初期光伏发电将逐步全面实现平价。


对于未来新建光伏发电项目,可以分为三种类别进行相关补贴申请:


平价项目,即不占用国家补贴的 项目为平价项目,主要由地方审批,地方可以发放补贴,国家不限制规模;


竞价项目,即需补贴的集中式光伏发电项目参加补贴竞价,采取申报电价由低到高排序,直至当年补贴预算用尽


扶贫项目,单独专项管理,占用扶贫资金,不占用国家竞价补贴规模。



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