越来越大的补贴缺口

可以明确的一点是，绿证结合配额制，将一定程度上缓解可再生能源补贴的财政压力。

随着国内可再生能源装机容量的快速发展，可再生能源的补贴缺口也越来越大。为此，尽管主管部门先后数次下调风电、光伏补贴标杆电价，并上调电价中的可再生能源附加费，然而依然无法弥补越来越大的可再生能源补贴缺口。

为了促进可再生能源发展，国内对可再生能源进行标杆电价补贴，根据不同资源区设定不同的标杆电价，其电价都高于当地的燃煤标杆电价。在西北等省区，可再生能源装机显著大于当地需求，部分可再生能源电量需要低价参与市场竞争来促进消纳。对这部分可再生能源电量，《财经》记者从发电集团相关人士处了解，其补贴金额为当地可再生能源标杆电价与燃煤标杆电价的差额，即并非按照标杆电价进行绝对补贴。

可再生能源补贴的来源主要为每度电价中征收的可再生能源附加费，该部分费用纳入可再生能源补贴基金，由国家财政统一管理。随着可再生能源发电量逐年快速上涨，补贴规模越来越大，可再生能源电价附加征收标准从2006年最初的0.1分/千瓦时先后五次上调，至2016年1月已上调至1.9分/千瓦时。

然而这依然跟不上可再生能源发展的速度，到2017年底，可再生能源补贴缺口已经增长至1127亿元，目前已经超过1200亿元。这一缺口中，光伏发电在过去两年的快速增长，以及其相对风电更高的补贴电价，给补贴基金带来了巨大的压力。

发改委能源研究所研究员时璟丽在7月26日的“光伏行业2018年上半年发展回顾与下半年形势展望研讨会”上表示，2017年可再生能源补贴需求约为1250亿元，其中光伏发电补贴需求约530亿元，占比43%。而能源局公布的统计数据显示，2017年风电发电量为3057亿度，光伏发电为1182亿度，二者补贴金额几乎相当的情况下，光伏发电量仅约为风电的三分之一。

此外，时璟丽还表示，预计2018年光伏所需补贴将超700亿元，占总补贴资金的46%，将超过风电和生物质的补贴。

补贴缺口扩大之际，5月31日，财政部、发改委、能源局联合发布了《关于2018光伏发电有关事项的通知》，这一通知要求2018年暂不安排普通光伏电站建设规模，安排1000万千瓦左右支持分布式光伏发展，支持光伏扶贫，推进光伏发电领跑者基地建设，并将各类资源区新投运光伏电站补贴标准下调0.05元/千瓦时。此外，通知还表示，鼓励各地根据各自实际出台政策支持光伏产业发展，根据接网消纳条件和相关要求自行安排各类不需要国家补贴的光伏发电项目。

这一通知被业内称作“531新政”， 其对光伏新建规模和价格的控制，引发了光伏业界的强烈反响，能源局为此专门与行业协会代表座谈，并就文件出台背景发文解读。事实上，新政出台并不能算突然。今年4月24日的国家能源局新闻发布会上，可再生能源司副司长李创军在介绍一季度可再生能源发展情况时，已经重点对光伏“新政”的主要内容有所吹风，但并未引起业内重视。

越来越大的补贴缺口无疑是调整的重要原因，有业内人士提醒《财经》记者，今年一季度，新增光伏装机依然保持了高速增长，从一季度形势判断，如果不去控制，缺口将越来越大。中电联统计数据显示，今年一季度，太阳能新增装机1136万千瓦，同比剧增742万千瓦，其中新增的大部分为分布式光伏电站。

光伏发电的平均利用小时数要低于风电，但度电补贴标准高于风电，这使得同样规模的补贴，支持的发电量要显著小于风电。

光伏在过去的超高速增长，事实上也侧面反映了此前补贴退坡的速度与光伏建设成本下降的速度并不一致，光伏成本的下降要快于补贴退坡的速度。可再生能源司综合处副处长李鹏曾在《中国能源报》上撰文表示，我们虽然建立了价格退坡机制，但是降多少合适?降多了产业受不了，降少了产业容易过热，人为测算的价格无法精确地反映市场供需的变化。

“531新政”控制光伏补贴规模之后，面对不断扩大的补贴缺口，配额制与绿证交易结合，将是未来缓解财政压力的另一途径。

根据目前的征求意见稿，在确定了分省的可再生能源配额之后，达不到配额的市场主体需要通过购买绿证来满足监管要求。而新能源企业在发电过程中，每交易结算1兆瓦时电量，可以获得一个绿证，由国家可再生能源信息管理中心负责证书核发。

这一机制下，用电市场主体通过向新能源发电企业购买绿证来满足配额，对新能源发电企业而言，出售绿证可以带来收益，这部分收益将作为补贴来源的一部分，并且也可以尽快结算，一方面缓解了财政补贴的压力，另一方面也可以带来更好的现金流。

政策转向

配额制的讨论和推出在即，意味着国内对新能源发电的支持政策将告别固定电价补贴。

从全球范围来看，对可再生能源的支持政策主要分为两类：FIT(Feed-in Tariffs，上网电价补贴)和RPS(Renewable energy Portfolio Standard，可再生能源配额制)。包括德国在内的欧洲大部分国家采用了上网电价补贴政策来支持可再生能源发展，而配额制政策主要在美国的29个州及华盛顿特区实施。随着可再生能源发展，也逐渐出现差价合约(CFD)和购电协议(PPA)等不同形式，针对具体不同项目，通过竞争来给予强度不同的补贴电价。

在光伏“531新政”中，政策上并未完全禁止新建光伏项目，只是不安排需国家补贴的普通电站建设，而不需国家补贴的光伏发电项目仍受鼓励。此外，分布式光伏进行规模控制后，今年还将受到补贴眷顾的新增光伏项目将主要依靠光伏领跑者基地和光伏扶贫项目。