可再生能源发电补贴发放的初衷，本是一桩“有心栽花”的美事。然而回顾这些年的发展历程，却渐渐走成了“花开反成重负”的憾事。

2006年，国家开始征收可再生能源电价附加收入，并成为补贴资金的主要来源，可再生能源行业在政策和补贴的激励下得到了长足的发展，增长迅速。2012年，财政部、国家发改委与国家能源局出台《可再生能源电价附加补助资金管理暂行办法》，发布了第一批可再生能源电价补贴目录，经过审核进入补贴目录的可再生能源项目，可以按规有序地拿到财政部发放的补贴。

从2012年6月至2018年6月，我国共下发了七批可再生能源电价补贴目录。其中，2012—2014年下发了五批，2016年8月下发第六批目录，第七批目录于2018年6月正式下发。

从时间上可以看出，补贴目录出台的间隔在不断地拉长。前四批项目申报并未出现大的滞后，在第五批开始出现滞后。从第六批可再生能源电价附加资金补助目录开始，可再生能源发电项目从并网到确定进入目录最快也要滞后一年半，可再生能源企业实际上拿到补贴需要两年甚至更长的时间，承受着巨额补贴拖欠。

“不知何时并网项目可以进入补贴目录，进入目录不知何时可以拿到补贴，拿到补贴不知道下一笔何时可以到账……”这些年来，可再生能源发电补贴目录一批批地出，补贴一年年地拖，企业面对着同步走高的成本压力，被拖欠的补贴只能计入应收账款，等待着有朝一日补贴可以实际到位。

目前，第八批补贴项目申报仍未开始，甚至有消息称财政部正酝酿停止第八批补贴目录申报，这意味着2016年4月并网的项目，已经超过3年仍没有进入补贴目录，甚至可能不会再有机会。

在国家计划发放补贴之初，并没有预想到会面临着如此之大的缺口。补贴拖欠的背后，有着可再生能源行业过快发展，和产业扶持政策弹性难以适应其节奏的矛盾。

原本国家发放补贴是为了鼓励可再生能源发展达到“及格线”，却没有想到可再生能源发展有如出人意料的“逆袭生”一般，竟超跑了如此之多。

中电联数据显示，截止2018年6月底，中国光伏总装机容量为156GW，而进入前七批进入可再生能源补贴目录的光伏电站规模共计约50GW，仅占目前中国总装机规模的32%。截止2018年6月底，风电累计并网196GW，进入目录的为140GW，约28%的风电项目未进入补贴目录。除此之外，还有部分生物质项目未进目录。

以发展迅猛的光伏为例，2016年3月份之后并网的光伏项目，均未进入可再生能源补贴目录。而到2018年底，我国光伏装机达到174.63GW。意味着有70%以上、总规模超120GW的光伏项目没有进入补贴目录。

2006年以来，经过6次上调电价附加征收标准，我国可再生能源附加费征收标准从最早的0.1分千瓦时，逐步提高至1.9分千瓦时，由国家财政年度安排的专项资金和依法征收的可再生能源电价附加来组成补贴资金池予以支付。

目前可再生能源补贴资金来源以电价附加为主(约80%)，财政补贴为辅(不超过20%)。2015年之前，补贴仍在有序发放，而随着可再生能源规模发展和技术的快速进步，可再生能源尤其是光伏行业呈现了爆发式增长，补贴渐渐难承其重。

北京先见能源咨询有限公司董事长彭立斌曾发文表示，“产业高歌猛进的同时，由于产业扶持政策弹性难以适应技术进步的超常发展，补贴资金需求增长与社会承受力有限的矛盾，构成了补贴拖欠的基础环境。”

除可再生能源发展过快，可再生能源附加不能覆盖之外，可再生能源征收率也并不理想。2017年底，国家能源局在《关于政协十二届全国委员会第五次会议第4253号提交答复的函》中针对可再生能源发展中补贴拖欠等问题进行了回复。

根据文件，补贴拖欠的原因主要在于可再生能源补贴资金应收尽收的难度较大，实际征收率仅85%左右，缺口主要是自备电厂未足额缴纳电价附加基金，主要集中于新疆、甘肃、内蒙古和山东等地区。

对此，国家能源局表示下一步将会明确地方主体责任，加大可再生能源补贴资金的征收力度，但对于提高可再生能源电价附加征收标准的建议，在当时的情况下难度较大。彼时，我国可再生能源补贴拖欠额度已过千亿。中国光伏行业协会数据显示，截至2017年底，可再生能源补贴拖欠已累计达1127亿元。

这种背景下，众多依赖补贴的可再生能源企业困境求生，不乏借高息贷款的企业，甚至有部分企业资金链断裂导致停产，通过变卖下游电站以改善现金流状况成为不少企业的选择。

2019年6月19日，财政部公布为可再生能源电价附加收入安排的支出预算为886亿元。优先足额及时支付光伏扶贫、自然人分布式光伏、公共可再生能源独立电力系统等涉及民生的项目。对于其他发电项目，按照各项目补贴需求等比例拨付。

虽然这将有助于填补前七批项目大约三分之二的补贴缺口，但是还有众多未进入补贴目录的新可再生能源项目。彭博新能源财经估算，如不采取其他措施，补贴赤字将在未来25年给项目持有企业持续带来压力。