基于新能源电站补贴缺口问题，SOLARZOOM新能源智库正式提出“不增加电力用户负担”约束条件的解决方案，即：由风电、光伏未来持续的技术进步为补贴缺口“埋单”，将“低电价项目价差电费注入可再生能源基金”，用“时间换空间”的解决补贴缺口，供国家各相关部门及行业同仁、资本市场同仁参考。

方案要点如下：

（1）国家从此不再上调可再生能源电价附加。

（2）从“十四五”开始，国家大力推进“低电价”项目，根据每年电网的消纳空间，确定每年新增项目规模；并在各地基准电价（原燃煤标杆电价）以下水平展开“竞电价”。

（3）新能源中标电价与当地基准电价之间的差额部分，乘上发电量，得到“差额电费”。将上述“差额电费”注入可再生能源基金，构成可再生能源基金除0.019元/kWh电价附加以外的重要资金来源。

（4）基于上述规则，风电、光伏电站按照中标电价获得电费收入，电网按照基准电价购电，电力用户按照用户侧电价支付电费。由于基准电价不改变，由此不增加电力用户成本。其中：中标上网电价+价差=基准电价，基准电价+输配电价+各类税费附加=用户侧电价，价差部分电费注入可再生能源基金。

（5）伴随着风电、光伏的技术进步，“基准电价-新能源中标上网电价”间的数值差距将越来越大，而伴随着风电、光伏新增装机量的不断累积，为可再生能源基金提供增量资金的金额规模也将越来越大。

（6）可再生能源基金的补贴缺口将在以下三个阶段呈现不同的变化特征：

第一阶段（估计为2021-2029年）：基金每年的增量缺口，由1000亿缩小至0；此时累计缺口仍在不断积累。

第二阶段（估计为2030-2036年）：基金出现增量盈余，每年的盈余数值从0向上不断扩大；累计缺口开始从高位逐步降低至0。

第三阶段（估计为2037年后）：增量盈余仍在扩大，基金的累计缺口转变为累计盈余，由此国家可下调可再生能源电价附加至0，并可逐步甚至全部将低电价项目的价差电费释放给电力用户。

上述方案的核心测算表如下：

图 1  “低电价项目价差电费注入基金”方案下的测算

图 2  “低电价项目价差注入基金”方案下的可再生能源基金盈余/缺口变化示意图

基于SOLARZOOM新能源智库所提出的上述方案，不仅可以提前10年以上时间解决我国的补贴缺口问题，而且在任意年份均不额外增加电力用户的电费负担。在这种方案下，存量新能源项目2026年的补贴发放率将从2020年的50%左右提升至75%左右，但历史累计欠账的偿还则要从2030年以后才开始启动。

五、优质主体发债方案与SOLARZOOM方案结合的可能性

SOLARZOOM所提出的上述方案，实现了在不增加电力用户负担的前提下，加速“补贴缺口问题的解决”这一目标。那么这种方案是否有可能与优质主体发债方案相结合呢？

我们认为是可能的。但在方案设计的过程中有以下事项需要注意：

（1）国家需要对未来10年以上的新能源电站发展给出清晰的政策框架，并明确由“低电价项目”的价差电费来填补历史累计补贴缺口这一思路和方向。

（2）优先选择国家财政作为发债主体，而非电网作为发债主体。一方面，国家财政的信用相比电网信用更高，融资成本更低；另一方面，在法理上也更为顺畅（再次强调：财政口下的可再生能源基金是补贴缺口的债务偿付主体，电网只是负责代收代付）。

（3）若今年开始着手实施上述计划，初期发债的规模应覆盖当前的累计补贴缺口（即4000亿左右），发债期限不宜低于10年；后续几年内，仍需根据每年的新增缺口而新发数百亿至上千亿规模的债券。当然，也可以采用每年滚动发行的策略，以降低融资成本；而发债规模将从4000亿元逐步上升至最多9000亿元的规模。