业内对于油气管网推行“网销分离”改革的讨论已持续多年，对“一步到位”成立国家石油天然气管网集团有限公司（下称国家油气管网公司）及其未来发展更是争论不断。

　　盛赞者有之，质疑者亦有之，各方意见不一。

　　那么，究竟该如何看待油气管网运营机制改革以及刚刚成立的国家油气管网公司呢？

　　为什么要进行油气管网运营机制改革？

　　中国油气领域改革思路主要是沿两条主线开展：以体制改革为主，所有制改革为辅。体制改革的一个重点和切入点就是管网环节的改革。

　　一是油气管网运营机制改革可牵动油气业上下游的改革。

　　在整个油气产业链上，管网处于中游，是属于自然垄断环节业务，管网连接着上下游，上游是勘探开发，下游是加工和销售。上游、下游均是竞争环节业务。通过管网运营机制改革让管道独立，最直接的好处就是实现自然垄断环节业务和竞争环节业务脱离，进而促进整个行业形成竞争关系。

　　二是现行油气管网运营机制不利于推动油气市场化改革何油气产业发展。

　　目前，中国天然气产业发展存在的九大不平衡、不充分问题，有六大问题与管网密切相关，突出问题有两个：现有机制制约其它主体进行管网投资，导致管网建设存在短板；由于不同的管线由不同的企业投资建设，建成后的管网基本相互独立运营，导致管网之间互联互通程度较低。

　　而且，由于管网相对独立分散，缺乏统一整体规划和统一调控机制，统一监管难度大，执行力低，管网公平开放难以实现，导致重复建设和运行效率低下并存。

　　中国要建成什么样的油气管网运营机制？

　　从西方国家油气管网发展和运行机制改革经验看，要促进油气管网业务乃至全行业的健康和快速发展，管网从石油公司剥离出来独立运行，实行“网销分离”、“运销分离”是改革的大方向。

　　经过漫长的改革，目前全球油气管网运行模式主要有三种：以俄罗斯为代表的上中下游业务一体化运营模式；以欧盟为代表的上游气源市场和下游终端销售市场实行多家主体自由竞争，中游输配管网保持自然垄断，实施第三方气源无歧视公平接入的“X+1+X”运营模式；以美国为代表的上中下游完全自由化运营模式。

　　可见，各国基于自身的管网建设规模、天然气消费规模、法律法规、监管模式等不同情况，采取不同的运营模式，模式选择与各国管网发展历史、发展阶段、产业规模、竞争特点相适应，对天然气市场化包括管网体制做出最有利于发展和国家利益的制度安排。

　　中国亦是如此，在借鉴国际经验以及考虑自身产业发展情况，经过多种方案对比，最终选择“上游油气资源多主体多渠道供应、中间统一管网高效集输、下游销售市场充分竞争”，即“X+1+X”的运营模式，是在现行政策条件与政府监管能力下，短时间内破解困扰天然气行业发展的最突出短板，推动实现“网销分离”、“运销分离”最具操作性和现实选择。

　　国家油气管网公司该如何定位？

　　国家油气管网公司作为一家国有资本控股、投资主体多元化的行业内带有自然垄断性公司，其组建与监管既要符合天然气行业特性以及发展趋势，还要符合当前中国国有企业改革和国资监管的相关意见和精神。

　　前提是要对它进行准确的定位。

　　一是要对国家油气管网公司的经营业务进行准确定位，真正实现政企分开。

　　应明确国家油气管网公司首先是一家企业，不能注入部分政府行业管理职能。如果赋予其半政府的角色，势必会影响其在提供服务过程中的公正性，极易在规划、投资、管容分配等方面诱发道德风险。

　　国家油气管网公司将是一个全国性的油气供应高效协调平台，仅提供油气管输服务，来对接上下游资源。

　　二是要结合《关于深化国有企业改革的指导意见》和《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》，对国家油气管网公司进行准确的功能定位。应明确其是属于处于自然垄断行业、经营专营业务、承担重大专项任务的商业类国有企业，还是公益类国有企业。

　　如果界定为前者，在考核其经营业绩指标和国有资产保值增值情况的同时，还要加强对服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及完成特殊任务的考核。

　　如果界定为公益类，就要按照市场规则提高公共服务效率的能力，必要的产品或服务价格可以由政府制定，在企业确保财务收支公开透明、运行有效的前提下，发生政策性亏损时政府给予补贴。

　　国家油气管网公司会更加垄断吗？

　　按照改革意见，未来国家油气管网公司将囊括现有国有大型油气企业全资或控股的长输管网、部分储气库和液化天然气接收站，以及那些自愿加入的部分省级管网公司，资产体量巨大，级别为副部级，与现有三大国有油气企业平起平坐。

　　外界担心，原来分散在三家大型油气企业集中于一家，是否会成为第二个电网，成为另一个垄断企业。

　　对此，笔者认为，一是由于管网本身是自然垄断环节业务，所以在此基础上成立的国家油气管网公司自然是垄断企业。

　　二是自然垄断企业不一定必然产生垄断行为，前提是消除其垄断动机和建立强有力并具备操作性的监管制度和措施。

　　自然垄断企业垄断动机无非就是获取高额垄断利益，电网之所以被称为垄断企业，主要是它没有真正实行“网销分离”，而是实行输配售一体，“统购统销”以赚取价差为主的盈利模式，而且还参与电力设备制造与销售等，有很强的垄断动机。

　　但国家油气管网公司仅从事油气长输管网的调度运行、公平开放和运输服务，不参与油气勘查开采、进出口、生产销售等竞争性业务，确保管输和销售分开，而且不从事设备制造、施工建设等辅助性业务。

　　其收益主要来自于政府的准许收益，与买卖气、赚取价差没有任何关系，与运送谁家的气也没有任何关系，模式与电网有很大不同，没有垄断动机机会。

　　另外，改革意见明确要加强对国家油气管网公司信息公开、规划落实、公平开放、管输价格、安全运营、资产和服务等多方面的监管，况且，根据现有的政府以及行业监管力量，未来监管一家公司总比现在监管三家甚至多家公司容易得多。