关注| 特朗普时期美欧能源和气候政策比较

曹慧 来源:国关国政外交学人 编辑:jianping 特朗普能源
美国特朗普政府有着鲜明的“厌绿”政策导向, 其退出《巴黎协定》、煤炭产业优先化、缩减环保机构的规模和预算、取消“清洁电力计划”等行动和政策削弱了美国在全球治理领域的影响力。不过, 美国国内业已形成“自下而上”的向可再生能源转型的发展趋势极大地抵销了特朗普在能源和气候领域采取的反转举措的实际效果。欧盟则奉行

美国特朗普政府有着鲜明的“厌绿”政策导向, 其退出《巴黎协定》、煤炭产业优先化、缩减环保机构的规模和预算、取消“清洁电力计划”等行动和政策削弱了美国在全球治理领域的影响力。不过, 美国国内业已形成“自下而上”的向可再生能源转型的发展趋势极大地抵销了特朗普在能源和气候领域采取的反转举措的实际效果。欧盟则奉行与美国相反的“自上而下”的气候与能源体制机制, 其在能源联盟治理框架下, 通过立法和机构改革推进欧洲向可再生能源转型。此外, 欧洲的市场力量和能源转型的高成本又对欧盟的政策形成制约, 使欧洲主要国家被迫取消可再生能源发电补贴政策, 打击了该地区低碳产业的整体投资热情。能源安全重回美欧政治议题的核心, “北溪2号”项目成为欧、美、俄三方博弈的焦点。


自《京都议定书》签署以来, 欧盟和美国在能源和气候变化方面的治理方式截然相反。由于受制于国内政治体系的约束, 美国在清洁能源发展和减排措施等方面呈现出“自下而上”的特点。即使在支持能源转型的奥巴马执政时期, 该国与减排相关的立法也无法在联邦层面获得通过。但在实际操作层面上, 美国则率先在国内建立了碳排放交易市场, 在部分州、市执行严格的温室气体监控体系。相比之下, 欧盟采取的则是典型的“自上而下”的治理方式。欧盟利用美国退出《京都议定书》这个“机会窗口”, 通过在国际谈判中取得的成果, 加大联盟层面的能源和气候立法进程, 如建立欧盟碳排放交易体系, 制定欧盟2020目标、2030能源和气候目标等。欧盟各成员国将欧盟的立法及政策作为指南, 出台各自的具体行动计划, 落实能源转型和气候适应政策。


目前, 美国和欧盟均处于国 (盟) 内政治的非常时期。美国总统特朗普于2017年6月正式宣布退出《巴黎协定》, 随后向“联合国气候变化框架公约” (UNFCCC) 秘书处正式提出启动退出程序。虽然在短期内, 美国退出《巴黎协定》的行动很难落地, 1但此举依然使人们对该国的履约能力和《巴黎协定》在全球范围的执行力度产生了疑问。在欧洲, 英国于2016年启动了脱欧公投, 以决定是否退出欧盟。本文希望通过梳理该时期内欧美在气候、能源领域出现的新变化, 进一步从比较的视角探讨双方存在的共识和分歧。


一、美国能源和气候政策的特点


上台伊始, 特朗普政府便在国内能源和气候领域实施“新政”, 带领美国退出《巴黎协定》。


(一) 避谈气候变化, 制定石化优先“新政”


“放松管制、石化能源优先、振兴煤炭业”成为特朗普政府气候和能源政策的优先议题。秉持气候怀疑论的特朗普认为, 美国能源产业只有在规制方面通过减压松绑才能创造就业, 加快美国经济发展并提高能源安全。上任伊始, 特朗普便表明了其“厌绿”立场, 如摒弃奥巴马倡议的“清洁电力计划”、 建设“拱心石” (Keystone) XL石油管道、鼓励石化消费以及缩减环保的公共开支和规模等。以美国环保署为例, 目前, 该机构在2017年度的预算仅为80亿美元, 比2016年缩减了1/3, 接近美国40年以来的最低水平。2017年4月, 白宫命令该机构撤销有关气候变化研究的官方网站。在该机构2018年的预算草案中, 特朗普建议其裁减千余个工作岗位。此外, 特朗普的“厌绿”立场还落实在了“语言正确”上。据英国《卫报》报道, 自2017年2月起, 美国联邦政府部门, 如农业部及其下属机构被要求在其官方文件和内部讨论中避免提及“气候变化”、“适应气候变化”等词语, 转而以“极端天气”、“应对极端天气”等词语替代。


2018年11月, 美国联邦研究机构全球变化研究中心发布了《第四部国家气候评估》报告。该报告指出, 气候变化正在对美国的经济和贸易、国际发展和援助以及国家安全带来巨大而深远的影响。然而, 面对如此详实而严谨的报告, 特朗普的选择依然是:不相信。


(二) 难以奏效的“新政”


首先, 清洁能源技术已成为美国的核心竞争力之一, 价格日益走低的清洁能源正被大规模应用于经济生产和居民生活之中。在过去20年里, 创新和大批量生产降低了清洁能源的发电成本。如今, 随着太阳能光伏系统在世界各地的大规模安装, 风能、水利发电站的兴建以及LED灯泡的普及化使用, 清洁能源已成为可与石化能源比肩的应用型低成本能源。3未来10年内, 全球抗击气候变化的各种努力也将进一步拉低清洁能源技术的使用成本。42016年, 清洁能源占全球能源产业总投资的比例过半, 约为55%。


天然气、风能和页岩气正日益成为美国电力产业的经济实惠的能源来源。德克萨斯大学能源研究所的研究成果表明, 如果将其他因素 (如健康、水以及监管规制) 考虑在内, 美国部分地区的太阳能、风能、核能以及其他绿色能源的发电成本可能会更低。6加利福尼亚和纽约的可再生能源政策在美国甚至全球都处于领先地位。共和党主政的爱荷华、奥克拉荷马、德克萨斯等州的风能发电站也相当普及。2009—2016年间, 在没有补贴的情况下, 在美国内陆地区风能发电的成本已从0.14美元/千瓦时下降到0.047美元/千瓦时, 该价格甚至低于天然气和火力发电的成本。同期, 美国的太阳能发电成本降幅达90%。


其次, 煤炭行业日渐式微已成必然趋势, 特朗普火电优先的倾斜政策难以奏效。从长期来看, 美国的经济发展以及新技术应用已使煤炭行业整体萎缩, 其国内的煤炭需求呈下滑趋势。尤其是利用“压裂技术”开采的页岩气正以低价冲击着特朗普所期待的煤矿业振兴计划, 即使废除了奥巴马的“清洁电力计划”, 这种局面在未来10年内仍将延续不变。8据美国能源信息局统计, 2011—2015年间, 美国对煤炭的需求下降了22%, 对天然气的需求上涨了32%。如此“一升一降”, 势必带来温室气体排放比率的降低。在创造就业方面, 煤炭行业也已风光不再。据美国能源部数据显示, 2016年清洁能源产业为美国提供了近300万个工作岗位, 而煤炭行业提供的就业岗位仅为16万个 (其中, 煤矿业雇佣人数为5.2万人) 。9据世界能源资源研究所数据统计, 在美国, 太阳能和风能行业创造的就业岗位是其他行业的12倍。10美国发展最快的能源领域是天然气和可再生能源。11在美国火力发电量所占的比重从2007年的超过50%减少到2016年的30%。


再次, 美国各州和地方已形成各自的清洁能源法律保障体系, 特朗普的新能源政策不会在美国国内产生重大影响。在联邦层面, 针对可再生能源实施的减税优惠政策已在国会两党中获得了广泛的共识。同时, 追求低碳增长的国内商界也不会对传统的石化行业进行持续投资。


在特朗普的能源计划中, 核能发展前途未卜, 但鉴于其“零排放”的特点, 核能依然是美国减排计划中不可缺少的一部分。有研究表明, 如果将美国20座核电站关闭, 转而以天然气替代的话, 该国二氧化碳排放比例将上升三个百分点。14目前, 美国的核能产业有7.6万名雇员。在德、法等国缩减核能产业的大趋势下, 美国国内对如何发展核能争论激烈, 大部分决策者和环保团体认为应对核能发电实施碳税计价。从减排和就业方面看, 在特朗普任期内, 美国的99座核电站会继续保持运行。


(三) 国内“自上而下”的减排行动


整体来看, 美国政府宣布退出《巴黎协定》不会影响其低碳减排的总体发展方向, 因为特朗普政府在实施其新能源政策的过程中将受到美国商界、立法机构、司法机构以及地方政府的强力阻击。


在商界, 低碳发展依然是美国大公司的“不变法则”。一些行业领导者, 诸如苹果、脸书、迪士尼、谷歌、微软、高盛等公司, 甚至能源巨头如英国石油公司、壳牌公司、通用电气公司等均表示, 美国应留在《巴黎协定》内, 特朗普的错误决定不会改变它们在海内外实施的低碳投资战略, 对它们而言, 务实比意识形态更重要。这些公司关注的重点是透明、长效且持续的政策, 而不是短期的政府行为。15以沃尔玛为例, 2017年5月, 该公司宣布实施“巨吨减排项目” (Gigaton Project) 。按计划, 到2030年, 沃尔玛的供应链和零售商将在全球范围内减少1000万吨温室气体排放, 这相当于德国全年的排放总量。有研究显示, 美国私营部门的自愿减排行为使民众有理由相信, 尽管该国已退出《巴黎协定》, 但依然会达到奥巴马的气候减排目标, 16即到2025年, 温室气体排放量在2005年水平的基础上下降26%—28%。


在国内立法、司法方面, 特朗普的气候怀疑论立场在共和党内外遭到猛烈抨击和遏制, 其推行的能源振兴计划很难在国会参众两院获得通过。例如, 2017年5月, 众议院否决了特朗普政府的放松甲醛排放管制以及削减清洁能源研发基金的两项议案。17与特朗普的气候变化怀疑论相反, 越来越多的共和党众议员正加入到跨党派的抗击气候变化组织中。在司法方面, 美国最高法院通过了三项决议, 以确保联邦政府的政策和行为必须与该国的《清洁空气法案》相符。这意味着, 美国的公民、公司、各州和地方政府可以对美联邦政府任何缺乏法律依据的政策、行为 (包括总统令) 提出司法挑战。


在地方层面, 诸多的温室气体减排倡议和清洁能源创新项目在美国各地方兴未艾, 联邦政府很难阻碍各地的减排进程和环保计划。在特朗普宣布退出《巴黎协定》之际, 美国的许多城市和州政府都提出了声势浩大的减排倡议, 如成立包括12个州、逾300个城市在内的“美国气候联盟” (United States Climate Alliance) 。该联盟的目标是实现奥巴马政府在《巴黎协定》框架下提出的国家减排目标和“清洁电力计划”。2017年6月, 美国驻联合国特使、前纽约市长迈克尔·布隆伯格 (Michael R.Bloomberg) 表示, 即使没有华盛顿的支持, 美国依然会实现《巴黎协定》中的既定目标。尽管可能失去联邦政府的资金支持, 地方政府在气候减排中显示出的领导力表明, 美国的减排能力不仅仅局限在华盛顿。192016年底, 伊利诺伊州政府通过了《未来能源就业法案》 (The Future Energy Jobs Act) , 该法案的通过为该州在清洁能源就业、加快向可再生能源发电转型等方面提供了法律保障, 确保到2030年该州的温室气体排放量比2005年下降56%, 远高于“清洁电力计划”给该州规定的34%的减排目标。


(四) “出乎意料”的减排成果


在除特朗普之外的各方努力下, 出乎一般人的预料, 美国取得了相当不错的减排成绩。根据“各国减排行动跟踪” ( Climate Action Tracker) 发布的评估报告, 美国2017年的减排成绩超过了一年前的预期。该报告预测, 至2030年以前, 美国的温室气体排放将一直呈下降趋势。新气候研究所 (New Climate Institute) 创始人、荷兰瓦格宁根大学教授尼克拉斯·荷恩 (Niklas Höhne) 证实了“各国减排行动跟踪”的评估结果。他表示:“虽然特朗普当局竭力摆脱奥巴马时期的美国能源和气候政策, 开倒车, 可我们的研究结果显示, 到目前为止, 特朗普的政策对美国温室效应的前景并未造成负面影响。事实上, 情况恰好相反, 因为美国在消费越来越多的清洁能源的同时, 减少了煤炭的消费, 我们已经调低了美国截至2030年的温室气体预期排放量走向。”


美国老百姓日常生活的变化也与上述评估结果相吻合, 越来越多的美国人将白炽灯泡换成了更省电的节能灯泡。美国立法机构使空调机使用的制冷剂氟利昂 (该物质破坏大气臭氧层) 的价格在过去几年里上涨了十几倍, 并规定从2020年开始禁止在美国国内使用氟利昂。政府机构、公共部门亦逐渐采用更加清洁 (如地热) 的可再生能源进行供冷供暖。


 

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